● 朱光磊 侯 波

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度强调深化党和国家机构改革的重大意义。《决定》将党和国家机构改革作为全面深化改革的重大制度安排，作为落实党的十九大提出各项战略目标的必然要求和制度保障。由于是从国家治理的高度考虑深化党和国家机构改革问题，所以，《决定》最突出的特点是其高度的整体性，即党政军群、中央地方、议事决策协调机构与执行机构、精简与合并合署办公都一并考虑。《决定》是在对我国改革开放以来历次机构改革经验教训深刻总结的基础上，所进行的一个重大的政策和理论创新，无论是从基本思路到步骤安排，还是从影响范围到动作力度，都前所未有，具有非常深远的历史意义。其中，《决定》明确要求赋予省级及以下机构更多自主权，增强地方治理能力；明确要加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础，构建简约高效的基层管理体制。本文重点谈谈对这方面的学习和认识。

一、第一次明确提出要解决职能和机构设置“上下一般粗”的问题，极具针对性

深化党和国家机构改革，切实加快转变政府职能，其中的重要一环是处理好纵向政府间关系，实现纵向政府间职责和机构的科学合理配置。《决定》明确指出，当前党和国家机构设置和职能配置上存在的一些突出问题，一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理。这很有针对性。因为，中国政府的职责配置和相应的机构设置，最突出的一个特点是“上下对口，左右对齐，横向到边，纵向到底”，而且在政治心理上认为理当如此，从而中国政府在纵向上的职责划分并不明确，其基本特征是“职责同构”，正如《决定》中讲的“上下一般粗”。不同层次的政府在纵向职责配置和机构设置上高度一致，每一级政府都管理着大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为从国务院一直对口到基层政府。如是，在职责配置和机构设置上出现“上下一般粗”的问题，增加沟通成本和出现“条块矛盾”、重复劳动和增加用人、转变政府职能长期不能到位也就成为必然。

针对这一问题，《决定》提出要“合理设置和配置各层级机构及其职能”，“允许地方因地制宜设置机构和配置职能”等改革思路，这对于明确纵向间政府职责划分、切实加快转变政府职能和合理设置各层级政府机构等都具有重要意义，为深化机构改革和加快政府职能转变指明了方向。我们要抓住这难得的契机，按照“归类”和“归位”的思路，科学合理确定各级政府应承担的职责，进而推动构建中国特色的政府职责体系，推动行政区划的科学化、系统化调整，在保持既有管理优势的前提下，切实解决“职责同构”带来的负面问题，实现中央与地方、地方各层级之间职能和机构划分明确化、科学化和法定化。

二、第一次在完善国家治理体系概念的平台上明确提出要理顺和明确中央地方职责关系

《决定》对由中央负责、中央和地方协同管理、地方负责的三类事权的管理体制作了区分，在规范垂直管理体制和地方分级管理体制的论述中，就中央与地方权责关系、事权划分及管理体制等内容作出总体性制度安排，意义重大。党的十八大以来，财政工作领域已经有了一些提法和做法上的变化，但并没有引起足够和广泛的重视，甚至有同志反映对相关文件的相关提法“看不懂”。

解决这一问题同解决“上下一般粗”问题的关联性很强。由于对中央与地方之间及地方各层级之间的权责关系划分不尽合理，对中央地方事权管理体制未作明确区分，不仅导致一些领域中央和地方之间、地方各层级之间的职能和机构设置高度一致，而且出现了县长都想管银行，出现了基层政府在转变政府职能的问题上提出要“放开微观抓宏观”的现象。我们认为，这是一种看似有序的乱象。《决定》针对中央地方权责关系和事权管理体制的调整提出了改革思路，这对于深化机构改革乃至整个行政体制改革而言都具有重要意义。《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）就充分体现了《决定》中关于“优化政府机构设置和职能配置”、“合理设置地方机构”、“明确和理顺权责关系”等方面的决策部署。

下一步，建议一是继续从加快推进财政事权和支出责任划分改革这一技术性比较强的领域做起，通过财政事权划分推动政府事权划分，通过建立科学规范的政府间财政关系，带动建立权责清晰、科学规范的伙伴型政府间关系。二是在做好政府权责清单的基础上，加快推动构建政府职责体系这一实质性基础工作，通过理顺条块关系，为逐步解决条块矛盾，进而为解决中央地方权责关系问题创造制度上的条件。

三、第一次提出“赋予省级及以下机构更多自主权”，体现了社会主义民主的原则

“赋予省级及以下机构更多自主权”，具体包括“增强地方治理能力”、“允许地方因地制宜设置机构和配置职能”等内容。从中央与地方事权和职责关系等角度赋予地方政府更多自主权，是对我国纵向政府间关系和地方政府职能转变等重大理论与现实问题的回应，同时也是实现机构改革同政府职能转变相匹配的决策部署，具有重要的理论价值和现实意义。

伴随着中国的经济社会发展，政府的管理、服务职能的重要地位日益突出，体现在政府职能变化上，就是社会管理职能和公共服务职能在政府职能体系中的位次提升和权重增加，这是新时代中国政府职能转变的题中之义。2002年，中央明确提出了社会主义市场经济条件下政府的“十六字职能”，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，并把“建设服务型政府”作为行政管理体制改革的重要目标。党的十八届三中全会进一步提出要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，明确区分中央政府和地方政府“两层次职责”，从而丰富和发展了“十六字职能”，特别引人关注的是，公共服务被明确为地方政府的首要职责，且第一次将环境保护职责纳入地方政府职责范围，没有为地方政府单列经济方面的职责。这初步形成了今后中央主政，统管内政外交国防，集中做好宏观调控，而地方集中做好公共服务和社会管理的格局。

正是在这一大背景下，《决定》明确提出，在党和国家机构改革中，要“增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”，这意味着政府的管理、服务职责配置的重心要向地方政府倾斜。这既符合现代政府理论的职责配置规律，同其他国家政府机构设置规律相一致，也与改革开放以来我国在政治上坚持高度集中但管理上趋于灵活的趋势相一致，只是我们现在做得更加自觉和有力。这就是，在党的全面领导和中央的集中统一领导下，越是位于上层的政府，集中行使政治性职责越多，中央政府独掌宏观调控；省、自治区政府作为过渡，越是接近、位于基层的政府，管理、服务性职责越多，同时本着发扬社会主义民主的原则，有些工作还可以交给社会组织、自治组织去做，鼓励企业事业单位承担必要的社会责任，并努力调动居民群众自己管理自己事务和进行自我服务的积极性。相应地，在省级及以下机构的编制配置中，相应地提升社会管理和公共服务人员的比重。

层次化和差异化，是赋予地方政府自主权的客观基础，也是对地方党委政府的重要考验。地区间自然环境、人文历史等环境差异所造成的政府机构与职责配置同社会基础互适性的差异，资源禀赋差异、发展进程差异和城乡发展差异等造成地方政府间治理能力差异等，都是客观现实。因此，以因地制宜为原则，赋予地方政府设置机构和配置职能的自主权，对地方党委政府的要求更高了。同时，也应该注意，社会流动人口规模的增加、跨区域公共问题的出现以及地区间发展差距的存在，突出了中央政府坚守社会公平责任的必要性和省、自治区政府协调管理责任的重要性。因而，财政转移支付和政府间伙伴关系的构建，已经或正在成为地方政府自主权实现的重要基础。

四、第一次提出构建简约高效的基层管理体制，这是最突出的亮点

历史唯物论启示我们，随着新时代社会主要矛盾等各方面的变化，上层建筑应当作出调整与之相适应，并进而发挥对经济基础的促进作用。深化党和国家机构改革决定作出的四个方面部署，既具有鲜明的问题导向，又结合并满足了长远的顶层设计需要，一方面为2020年决胜全面建成小康社会提供重要保障，另一方面也为2050年形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。其中，面对国情，针对基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高等现实问题，《决定》提出要构建简约高效的基层管理体制。

具体而言，首先，机构改革是行政体制改革的切入点和突破口，所以强调基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，这就是要切实尊重和适应基层管理的特点和规律需要；“不简单照搬上级机关设置模式”，意即要根据履行职能的客观需要，根据治理对象的实际情况而非上级政府的需要来设置机构，从而防止部门利益在基层的“加码”效应；实行扁平化和网格化管理，效率更高；其次，要保障基层管理的“有心且有力”，这就需要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，做到“基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”；再次，针对基层与上级机关的对接问题，《决定》提出了一个多样化的改革思路，既允许“一对多”，又允许“多对一”，这体现出要切实尊重和满足基层管理的实践需要。在机构及其相互关系确定之后，“运行过程”方面的问题就随之而来，所以《决定》提出“明确政策标准和工作流程，加强督促检查”，“规范基层管理行为，确保权力不被滥用”等优化运作过程方面的内容。明确提出“推进直接服务民生的公共事业部门改革”，目的是“改进服务方式，最大限度方便群众”。《方案》中关于构建简约高效的基层管理体制，从合理设置机构到保障机构能力，从确立与上级的衔接方式再到运作过程的优化，（设置机构—保障能力—确定关系—优化过程），这是一个具有规律性、系统性的改革逻辑。

推进改革进程中，要清楚基层管理体制改革是个复杂工程，还会涉及到行政区划、村民自治等多方面问题，此外，在推进基层管理体制改革和实现简约化方面，派出机构具有一定的功能空间，可以成为一个切实可行的支撑工具和组织抓手。

贯彻落实党的十九大及十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，任务非常复杂繁重，是一项长期的工作。完成这一系列历史性任务，既重在改革，又有许多机构改革之外的功夫要练。第一，引导地方政府树立新的政绩观，即发展经济是政绩，提升服务和管理也是政绩，而且今后是主要政绩，从而不断将地方政府机构设置和职能配置的自主权转化为强化公共服务和社会管理工作的重要动力源泉，转化为地方公务员的自觉行动。第二，通过加强理论研究转变观念。政府职能转变、机构改革、中央与地方关系都是重要的理论课题，需要经验，但不能只靠经验，不能满足于使用一些长期使用的似是而非的概念与提法。比如，要解决“上下一般粗”的问题，就要限制“一竿子插到底”说法的适用范围。第三，解决改革过程中出现的新问题，需要合理使用一些新的概念。因为新的概念往往会带来新的思路、新的做法。比如，我们引进“治理”概念后，对有关国家和政府重要课题的分析、解释，就有了新的理论工具，打开了新的局面。包括明确中央与地方权责关系，赋予省级及以下机构更多自主权和实现管理的简约高效，就是在国家治理的角度和治理概念的平台上阐释的。