新加坡政府非常重视社区基层组织建设，其基层社会治理模式一直广受推崇和关注。本文主要介绍新加坡承担社区治理功能的社会组织，简称社区社会组织，并探讨这些组织在社会治理方面发挥的作用。总的来说，新加坡社区社会组织的特色是政府主导和社区自治相结合。在李光耀时代（1965-1990），政府主导的特色尤其突出，体现在政府培育社区社会组织，同时社区社会组织承担非常多的政府功能。近30年来，随着社会经济发展的变化，政府逐步放松管制，社会和社区的力量不断增强，使得社区社会组织有更大的空间和更多的自主性。因此，新加坡呈现的是政府和社区社会组织之间的协同与合作。

根据官方统计数据，2018年新加坡总人口为564万，其中居民人口总数是399万 (包括新加坡公民347万、永久居民52万) 。在居民人口中华人占74.3%，马来人占13.4%，印度人占9.0%，其他人种占3.2%。新加坡分为五大城区，26个市镇（其中23 个组屋市镇 和3个estates），650个居民小区（包括550个公共组屋居民区和100个私人居民区）。另外，新加坡每五年举行一次大选，它还可分为29个选区（包括13个单选区和16个集选区）。这些构成了新加坡社会治理的基本单元。

新加坡社区社会组织种类和数目众多。本文主要简要介绍两大类组织。一类是人民协会旗下的社区发展理事会和包括公民咨询委员会、居民委员会等在内的众多基层组织。这类组织一般是在政府的倡导下成立，在更大程度上接受政府的动员和资助，并不是完全独立的社会组织。但是，这些组织广泛分布于社区之中，主要成员为社区居民，具有很强的自愿性，是新加坡社区社会组织的重要组成部分。另一类是其他与人民协会关系不大的民间组织，包括各种社会服务组织、慈善团体、宗教团体和志愿组织，以及各种新兴的非政府组织等。

人民协会及其社区社会组织

人民协会（People’s Association）成立于1960年，是政府设立的管理社会基层事务的法定机构，也是社区基层组织的主管机构，它领导和协调新加坡绝大部分社会团体及其活动。人民协会的主席由国家总理担任，现任主席李显龙。根据人民协会官网介绍，其旗下包括5个社区发展理事会、1个国家社区领袖学院，此外还管理协调1800个基层组织（grassroots organizations），其中包括550个居民委员会、100个邻里委员会和108个民众俱乐部及其管理委员会。基层社区组织为不同族裔背景的普通民众提供公共服务，组织丰富的文体活动。与此同时，他们承担上传下达的功能，并鼓励社区民众积极参与社区事务。人民协会成立的初衷主要是为政治服务。人民行动党（执政党）想要通过协会来保证政党的群众基础，提高民众的国民意识。但随着时间的推移和社会的变化，人民协会旗下基层组织的社会属性和独立性不断增强。由于篇幅关系，本文仅介绍在社区治理方面发挥重要作用的社区发展理事会、公民咨询委员会、民众俱乐部及其管委会、居民/邻里委员会等几个组织。

社区发展理事会（Community Development Councils）成立于1997年大选之后。全岛划分为中心、东北、西北、东南和西南等五个城区，每个城区成立一个社区发展理事会。与其他社区社会组织相比，社区发展理事会服务和管理的范围相对比较大，超越了社区和选区的边界。它领导和协调其他社区社会组织，并与其他社会志愿服务和福利团体等合作。此外，它还承担了政府部门的一些社会救助功能，包括照顾老弱、关注社区医疗、环境、帮助就业等。

公民咨询委员会（Citizens’ Consultative Committees）创建于1965年，是选区内最高的综合性基层组织。一方面他负责选区内与选举相关以及政策方面的事务，向选区居民传达政府的信息；另一方面指导和协调选区内的其他基层组织，规划选区内大型文体活动，监管选区内的救助项目，组织社区基金的重要募捐活动以及协助政府推动各种全国性运动。公民咨询委员会组织居民参与社区论坛（Community forums）、组织政府有关机构代表与民众的对话会等，以此来了解民众的心声。

民众俱乐部（Community Clubs）是选区内全体居民参与各种文体活动的中心场所，广受民众欢迎。全岛共有108家民众俱乐部，每个俱乐部服务15000左右的住户。民众俱乐部由人民协会统一建设和管理，政府承担90%的建造费用，剩下的10%由各选区公民咨询委员会筹集。每个民众俱乐部有一个管委会。在人民协会的指导下，管委会工作人员和志愿者一起，设计和组织多样化的活动及课程。由于政府的补贴，这些活动和课程价格低廉亲民。此外，民众俱乐部还提供婚姻登记、申请社保卡等服务项目，并为居民提供政府政策的咨询服务。

居民委员会（Residents' Committees）成立于1978年，是以政府公共组屋楼群为单位的居民自治组织，全岛共有550个居民委员会。每个居民委员会一般服务10至20栋政府组屋，约1000多户居民。居民委员会一般在所辖组屋区开展活动，丰富居民生活，促进不同族裔民众的交流。每逢节假日，居民委员会都会举办庆祝活动；还经常举办一些特色集体活动，比如街区聚会（Block Party）和楼层聚会（Floor Party）。除了组织活动，居民委员会还通过各种方式服务居民。他们每年至少访问辖区内的每户居民一次，了解民众需求，协调邻里矛盾，欢迎社区新成员，帮助困难民众向有关组织申请援助等。由于近二十年来私人住宅区的增加，人民协会从1998年开始在私人住宅区成立邻里委员会（Neighborhood Committees），其工作职责和方式与居民委员会类似。

除了以上介绍的社区发展理事会、居民委员会等，人民协会旗下的基层组织，还有青年执行委员会、社区应急处理委员会、妇女执行委员会、老人执行委员会、印度人活动委员会、马来人活动委员会和华人活动委员会等。从这些组织的名称可以看出，它们具有很强的针对性和地域性，旨在覆盖社区内不同性别、年龄和种族的群体，为他们提供社区服务并且动员他们参与到社区活动中来。

总的来说，人民协会旗下的各种社区基层组织由于与政府的联系非常紧密，因此具有很强的国家属性，是联结国家与社会之间重要的一环。但同时，新加坡在基层社会治理方面也非常注重志愿者（又称为义工）的参与。志愿者参与社区管理和社会服务的比例非常高，他们是新加坡社区治理非常重要的力量。人民协会有25000多名志愿者担任这些组织的基层领袖。公民咨询委员会、民众俱乐部、居民/邻里委员会等的成员一般都是辖区的居民志愿者。对于积极参与社区服务的志愿者，人民协会有相应的表彰和激励，每年的国庆节总理公署还会对有重要贡献的社区基层领袖颁发国庆奖章，给予奖励。此外，还有超过100万的普通民众作为志愿者，参与各种社区服务工作。

民间组织

民间组织与人民协会没有直接的关系，呈现更多的自主性。在李光耀当政结束之后，新加坡基层社会治理一个最重要的变化是鼓励社区和非政府组织的参与。吴作栋的政府在1991年提出“多手协助”（Many helping hands）的原则，强调要组成一个由政府、家庭、社区、慈善组织、非政府组织、志愿者多个部门的帮助网络。这是对以前强制性的、自上而下政策的一个重要修正。多手协助原则成了新加坡公民社会崛起的一个重要标志。目前的新加坡已经和上世纪80年代有了很大的不同。不仅很多群体和组织能够和政府对话，而且还能提出建议并促成现有政策的改变。现任总理李显龙在2013年的国庆集会发表演讲时指出“社区和政府需要做更多的努力来支持个人。社区应该积极主动地来组织和发动大家来解决问题”。

最近十年来，新加坡政府非常重视非营利非政府组织的发展，并从2007年开始试图把新加坡打造成为亚洲非营利组织的枢纽（Anand and Hayling，2014）。一方面政府通过委托、奖励、补助和购买服务等方式，把一些公共服务项目交给一些基础较好、服务功能较强的社会组织去运作，积极引导各种社会组织和各类志愿者参与社区管理和服务。另一方面这些社会组织可以向社会募集资金。政府通过减免税收的方式鼓励民众向这些机构捐款。此外，一些社会服务组织也可以从事经营性活动来获得一定的收入用于（也必须用于）开展公益活动。一项针对202个自愿福利组织（Voluntary welfare organizations）的研究发现，政府的资助一般占这些组织收入来源的20%至40%，而社会捐助占30%至60%，经营收入一般占30%以下。机构规模越大，接受政府资助的比例越高，自我经营收入越高，规模越小则更依赖于社会捐助 。

新加坡民间社会组织包括几个类型。一是社会福利组织。目前大约400个志愿福利团体，由国家福利理事会（National Council of Social Service）指导和统筹，策划和开展与儿童、青年、家庭、智障、老龄以及心理健康等相关的社会服务。比如著名的飞跃家庭服务中心及社区服务组织，专门从事家庭服务和社区服务项目，包括学生托管、老年人托管等。国家福利理事会通过公益金和博彩基金等给予这些志愿福利团体资金支持（徐林，2016，P255）。除了社会福利组织，新加坡还有近2000家拥有独立筹款资格的公益机构以及其他社会组织，比如“连援”（Lien Aid），“新加坡自然世界（Nature Society of Singapore）”、“妇女行动和研究协会（Association of Woman for Action and Research）”、 外 国 劳 工 人 道 组 织（Humanitarian Organization for Migration Economics）等。这些组织通过筹款开展多种多样的社会公共服务，政府也会给予一定的支持。这些服务包括设立热线电话为他人提供社会咨询、参与社区公共教育服务和讲授各种课程、给需要帮助的外劳人员提供住宿和法律援助、向特殊群体提供人文关怀如为视障者读报、给艾滋病患者提供心理辅导等。此外新加坡还有以兴趣、年龄、职业等特征把人们组织起来的各种业余爱好俱乐部。

小结

总之，新加坡的社区社会组织承担极其重要的基层社会治理功能，在维护社区环境、提供公共服务、开展文体活动等方面扮演了不可或缺的角色，并在维系种族和谐、承担政府和普通民众沟通桥梁等方面发挥了重要的作用。近三十年来新加坡的社会环境相对宽松，更刺激了各种新兴社会组织的出现。

以政府主导下社会组织的充分参与和广泛动员机制为特色的新加坡基层社会治理模式值得中国参考。一方面，大部分社区社会组织与政府有千丝万缕的联系，很多基层组织由政府直接出资设立或者由政府提供必要的活动经费。另一方面，这些社区社会组织，特别是民间组织，具有较强的独立性和灵活性。他们可以向社会公众筹款，也可以通过经营活动募集资金，他们还积极动员志愿者的参与，为社区治理提供了必要的物质与人力资源。这种模式既可以有效地实现政府政策目标，又可以广泛动员社会资源，并孕育自主的、灵活的、成熟的基层社会组织。