◎张开云 王雅珠

2013年习近平总书记在湖南湘西州十八洞村考察时首次提出“精准扶贫”概念。党的十八大以来，中央对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面做了周密部署，党的十九大更是提出动员全党全国全社会力量打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现“脱真贫、真脱贫”。这充分表明，我国扶贫战略和实践进入了新时代。在新时代思想引领下，农村社会救助制度也走进了新时代，“精准救助”成为政策绩效目标和公众期待，而在农村要实现“精准救助”，必须实现对农村社会救助申请家庭经济的“精准核定”。可以说，“精准核定”是实现“精准救助”的首要环节和根本基础。但当前的经济核定实践与“精准核定”要求存在较大差距。“核定低效”或“核定无效”影响了农村社会救助制度的公众信任度和政策合法性认同，值得政策制定和经办部门关注和研究。

一、主要挑战

自农村社会救助制度建立以来，社会救助申请家庭经济核对的规则和方式逐步优化，信息化核对通过信息系统共享和比对的方式得到极大发展，降低了漏保、错保等瞄准偏差率，提升了城市社会救助申请家庭经济核定的效率和质量。但是，调研发现，信息化核对方式在农村社会救助申请家庭经济核定实践中虽然发挥了较大作用，但仍存在较大的不适应性。可以说，现行的农村社会救助申请家庭经济核定实践面临诸多挑战，主要有：

经济核对理念有待加强和优化。当前，社会救助申请家庭的经济核对经办秉持的是一种“被动救助与被动核对”工作模式，申请家庭不申请，经办部门可以不关注和不核对，缺乏“主动发现”和“主动核对”的工作理念，导致因救助“污名化”而不申请的家庭无法得到国家帮助，形成“漏保”。其次，权利为本的理念在发达国家社会救助申请家庭经济核对实践中得到较好的遵循和恪守，调研发现，基层经济核对在这方面有待加强。再次，受制于“贫困是一种物质缺乏状态”的传统认识以及由此建构的政策体系，经济核对的中心和焦点被局限于“收入瞄准”，忽视了申请家庭的人口结构、教育结构、健康状况、能力和所在区域的生态、位置等重要变量的“核对”，容易“瞄偏”，影响经济核对质量。最后，当前经济核对遵循的全面核对和平权负担理念受到地方福利文化习惯的挑战。调研发现，农村居民认为自用的物质（如：稻谷、农菜、鸡、鸭、鹅、猪等）不应计算为收入，同时，儿子和女儿不应“等额”承担父母的赡养费（因为传统文化中强调“养儿防老”而非“养女防老”）。正是因为此种政策与地方习惯的不兼容，核对结果在农村往往受到非议和质疑。

经济核定方式较为传统，难以有效核定农村居民家庭经济状态。在农村社会救助申请家庭经济核定实践中，“间接核定”“虚拟核定”等核定方式虽然简化了核定工作，但是容易引起争议和质疑。首先，间接核定方法中往往含有许多排斥性条款，如拥有小汽车或的高档电器不能申请低保救助等。许多排斥性条款虽然简便了经办和贫困识别，但是却容易造成对救助对象的隔离和边缘化，形成“社会排斥”。新近“兴起”和备受推崇的核定方法——信息比对法，在农村经济核定实践中也遭遇较大的“不适应性”挑战。一直以来，由于农业存在自然风险和市场风险，农业种植、养殖等生产性收入难以有效区分自给自足型的生产和市场交易谋利型的生产，导致难以精准核定。随着社会经济发展，在人口流动背景下，农村居民的就业选择和形式日趋多样化，特别是异地就业、灵活就业、短期就业等就业选择与形式，使得居民收入来源多样化、隐蔽化。在当前的信息化时代，农村居民在外灵活就业的工资结算方式已经由现金交易转为支付宝、微信支付等信息平台支付，而核对部门尚未与网络支付平台实现信息共享，导致这部分收入核定面临挑战。值得关注的是，农村家庭宅基地上建造的房子，由于缺乏信息系统记录，一般只能依赖邻里调查、入户核查等传统社区瞄准方式进行核定和价值评估，其准确性和科学性难以保障。

数据系统跨部门、跨区域联网核查难。首先是政府各部门之间的信息系统基本处于“信息孤岛”状态，相关部门数据系统不完善，信息系统不互通。其次是核定部门与市场部分或社会部分的信息共享未能有效建立。中国人民大学劳动人事学院杨立雄教授认为，经济状况核查在两方面存在法律障碍：金融机构保密法对经济状况核查构成的障碍，个人隐私保护对经济状况核查构成的障碍。由于涉及个人隐私保护，市场部门在与核对部门进行信息交换时往往留有余地。最后，随着新的网络就业形式，如快递员、外卖员等的出现，人们的就业选择和方式更加灵活，跨区域工作、跨区域买房、跨区域购车上牌、跨区域经商等现象已经成为一种社会常态。但是，当前的核对信息系统却不能实现跨区域联网共享，导致难以全面且准确地核对居民家庭的经济状况。

基层社会救助经办能力面临挑战。调研表明，基层乡镇专职经办社会救助申请家庭收入核定业务的工作人员一般1-2人。由于核定事项多和数据核定困难（同时还要兼顾养老服务、优抚安置、残疾人帮扶、慈善救助等业务），工作量往往远超过其精力和能力。同时，由于社会救助由政府经办，经办人员难以有效核定新就业形态下农民的多样化收入、无痕化资产等，因为他们不一定具备核定所需的专业化知识和能力。最后，由于制度约束与惯性，基层社会救助申请家庭收入核定一般只聚焦家庭收入或经济状况的调查和核对，往往忽视对其家庭人口结构、资产结构、健康状况等更重要的致贫因素的了解和评估，导致救助结果只是达到了“救人”（收入救助保障基本生活）目的，难以发现申请家庭的真实需要而无法实现“自助”（申请家庭能力提升，实现就业和自立）目标。

二、应对思路

突破观念约束和兼容文化习俗进行政策调整。已有的社会救助申请家庭经济收入核定的方式或工具选择，是基于经济贫困或收入贫困这一逻辑起点开始的。在收入难以核定的情形下，我们的思路是不断“钻牛角尖”，想方设法把农村居民的收入量化和信息化。但是，基于多维贫困识别的“指标代理法”给我们的启示是，贫困可以通过经济瞄准或收入瞄准以外的方式或指标来识别的。尽管当前的社区瞄准方式中蕴含了“指标代理法”中一定的经验，但还不够系统和全面。因此，我们应当突破“收入贫困-收入核对”这一政策逻辑和观念，对当前核定规则和方式进行系统全面的再调整。其次，践行“主动发现”“主动服务”理念。社会救助是国家公共服务体系中的一个部分，公共服务秉持“需求为本”和“权利为本”思想，其实践绩效往往通过“可及性”“便利性”等维度呈现。为此，要实现农村经济核定服务的“可及和便利”，就必须践行“主动发现”“主动服务”理念。最后，核定制度与规则设计应当与传统文化观念或地方惯习相兼容或相协调。“养儿防老”传达的是一种家庭责任导向和家庭“自立”的文化观念，但国家政策体系和法律体系传达的是国家责任导向和集体主义文化观念。正因为如此，社会救助的责任主体被界定给了国家或政府，而在政策实践中，儿女支付赡养费的事实又表明儿女（家庭）对老年父母具有“救助责任”。两种文化观念的交锋，导致家庭经济核定实践中出现诸多争议和多样化的赡养费计算模式。奥斯卡·莱维斯（Oscar Lewis）的研究警示我们，将自立文化发挥到极致，其实就是贫困者在思想上对于贫困原罪的彻底妥协，将自己标签为懒惰和贫困，从而首先陷入自我的社会排斥之中。

引入社会力量和社会工作，探索个案管理在经济核对中的运用，提升全面评估农村社会救助申请家庭经济状况和需求的能力。2014年修订实施的《社会救助暂行办法》明确提出要引入社会力量参与社会救助工作，要求“县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”。目前广大农村的家庭经济核对主要依靠村居干部，一方面加重了他们的工作负担；另一方面他们与申请者有着紧密的联系，影响核对工作的客观性。经济比较发达、有条件的农村地区可以发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，引入第三方机构进行经济核对，有利于核对工作的客观性和专业化。同时，应该积极探索个案管理在经济核对中的运用。农村社会工作者在社区中提供服务，对居民的情况较为熟悉，社工能够根据自身工作经验及职业素养全面评估个案家庭的经济状况和需求。香港的经验表明，不需要借助信息化手段以及其他方式，社工也可以很好地、有效地识别有需要的贫困家庭或居民。香港早在1998年就过多依赖经济状况核查的方式进行过检讨，恢复了对所有新综援个案的家访，加强对首次申请人士的资格审核和评估。社工通过直接与申请人家庭接触，通过深入访谈和观察等方式收集到一手资料，有效补充了信息化核对手段的不足，并能够评估申请人真正需求。

创新和协同运用多样化、专业化方式，提升经济核定的效率。在农村社会救助申请家庭经济状况核定实践中，我们“发明”了直接核算法、间接核算法、信息比对法等多种方式，使得农村家庭经济核定工作更加便利。然而，由于农村家庭经济状况的复杂性，收入虚拟计算、间接计算等方式核定的结果颇受争议和质疑。我们认为，间接核算法的排斥性条款应当逐步取消，因为其难以保证核定的准确性，全面评估申请家庭的基本需要才是有效核定的重点。研究者认为，有些地区诸如穿戴品牌服饰、使用电脑就不能申请低保，有些地区则规定有吸毒者的家庭不能申请低保，这些行政规则和排斥行为造成了对贫困者自决行动的限制，甚至是合法权利的剥夺。这类社会救助申请规则和核对行为必须改变，核对规则不应有对申请人行为限制的条款。同时，经济核定方式应当和其他方式相结合，并与地方经济、产业结构等相匹配。经济核定中的人工手段或非信息化方式应当进一步优化，在大力引入社工或第三方力量基础上，提升邻里家访、入户调查等方式的专业性，全面评估社会救助申请家庭的需求和经济状况，提升经济核定的质量和效率。

加强顶层制度设计，完善相关法律法规。一是加强顶层制度设计，推进核对平台建设，通过统一数据标准、规范数据接口等方法，畅通信息交换通道，构建政府部门之间、核对部门与市场部门之间的信息平台和信息核查协助机制。二是完善相关法规体系，界定经济核定相关利益主体的权力与责任。如：核查机构、核查人员在申请家庭资产核查中的职权（如调查取证权）、自由裁量权限与范围以及责任边界；市场部门或信息源提供主体的义务协助责任与边界以及对隐私保护的界限，等等。三是完善规则，明确核查机构的定位，统一纳入行政机构序列管理，提升机构“地位”和核定“权威”。