齐 凯

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

边防检查是直接面向出入境人员的行政行为，执法执勤水平的高低、质量的优劣直接关系到国家的形象声誉和相对人的合法权益。在《中华人民共和国出境入境管理法》实施之后，很有必要梳理完善边检执法执勤规范化的方式和机制，进一步提高边检执法质量和执法水平，确保严格、规范、公正、文明执法，使出入境边防检查工作在新形势下在维护国家安全和社会稳定、保护广大出入境人员的权益等方面做出更大的贡献[1]。

一、法治边检建设中深入推进执法执勤规范化的必要性

法治边检建设是法治政府建设的重要组成部分，深入推进执法执勤规范化是确保依法行政的战略举措，要求边检机关进行执法执勤活动时必须严格遵守法律法规，严格行使法律法规所赋予的职权，既不能超越法定的职能与权力，也不能逃避法定的责任与义务，确保边防检查行政行为能够严格、公正、文明、理性，提高边检机关执法公信力和维护社会和谐稳定的能力。

(一)依法治国理念在边检工作中的重要体现

加强执法执勤规范化建设是边检机关贯彻依法治国方略、维护社会公平正义、实现人民群众满意目标的必然选择，我国已建立以《中华人民共和国出境入境管理法》为主的边检法律体系，为实现法治边检提供了法律基础，但是，要将纸张上的法律变成具体的一般行为规范，就需要执法执勤建设来推动。规范的边检执法执勤行为是出入境相关法律被普遍遵守的必要条件，也能够确保边检执法执勤人员严格依照实体法和程序法来处理出入境事务，进而推进法治国家的建设[2]。

(二)树立国家行政机关良好形象的必然要求

边检机关是我国对外展示法治文明程度、对内展现行政执法水平的窗口。随着我国国家地位不断提升和经济飞速发展，出入境人员数量日益增加，他们进出国门最先接触的就是边检机关，最先感受到的就是明确具体的执法执勤行为。进一步规范执法执勤行为将充分发挥边检机关的职能作用，真正取信于服务对象，增强边检队伍的执行力和公信力，树立国家行政机关的良好形象。

(三)打造严格公正、文明执法队伍的基本手段

在构建服务型政府的大环境下，边检队伍既要维护稳定、保障通关，也要促进和谐、文明规范执法，要把边检队伍打造成为一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的法治国家建设生力军，就必须认真抓好执法执勤规范化建设。应使边检队伍能够信法为上，严格执行法律，认真保障人权，努力执法为民，假如执法执勤随意，就容易出现执法违法、执勤违规的行为，不但阻碍依法行政的进行，而且亵渎边检机关的神圣职责。

(四)大力提升边防检查服务水平的有力措施

边检执法执勤规范化可以强化对行政流程的管理，把执法行为对应地纳入到日常勤务当中，通过对群众工作及各项警务工作的不断创新，如开通跨境救援绿色通道、跨境学童通道、网上预约服务等措施保障公民出入境权的实现，真正做到“严格执法、热情服务”，努力满足广大出入境人员快速通关的需求，实现执法的法律效果和社会效果的有机统一，发挥助推边检服务水平提高的重要作用。

二、边防检查执法执勤规范化建设中的问题

随着我国出入境人员数量的日益增长和执法环境的深刻变化，边检机关在履行出入境边防检查职能过程中面临的挑战不断增多，边防检查执法执勤工作需要克服来自人员素质、队伍建设、勤务流程、制度保障等方面的制约因素，不断改进工作方法。

(一)执法执勤规范化理念有待强化

边检机关历经九年的提高服务水平工作赢得了广大出入境人员的信赖和支持，但部分官兵由此产生懈怠情绪，对边检执法执勤规范化的重要性认识不足，对改进工作方式的探索不够积极主动，缺乏综合施策、全方位推进措施。例如有部分官兵把执法执勤规范化的各项措施停留在表面，将执法执勤工作简单理解为台账化、材料化，将规范执法执勤工作局限于警容风纪、文明用语上，与业务工作结合不够，渗透不够，造成执法执勤规范化建设往往流于形式。

(二)执法执勤队伍建设水平有待提升

虽然边检队伍整体执法执勤水平在稳步提升，但是目前边检执法队伍人员变动频繁，许多人没有接受过正规的专业法律知识培训和学习，对法律知识和专业理论缺乏系统和全面的掌握。有部分执法人员缺乏实践经验，执法水平不高，随意性大，在执法过程中适用法律法规条款不够严谨。还有部分执法执勤人员工作方法简单强硬，缺乏处理公共关系的技巧，容易引发矛盾和投拆，不但使自身执法权益受到损害，也容易导致警民关系紧张。

(三)执法执勤保障条件有待完善

规范的执法执勤必须有基础条件作保障，才能保证行政效率和质量。在实际工作中执法执勤保障条件存在着以下不足：第一是移民管理法律法规体系不够完善，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国正当权益的涉外行政依据不足。第二是执法执勤管理模式粗放，存在着不按照勤务规范、《边检标准化服务手册》《边检服务定式》等规定开展勤务工作的情况。第三是执法执勤科技投入不足。边检站在一定程度上受地方经济发展水平制约较为明显，各口岸投入发展不平衡，造成了有些地方执法执勤装备匮乏、科技应用水平不高、检查设施不配套等问题。第四是执法执勤应急管理机制欠缺。针对冲闯关等违法行为的预防和打击能力不强，维稳防控体系不健全。第五是信息公开和舆情应对被动。一些执法执勤现象极易成为社会关注的焦点和炒作的热点，可能损害边检执勤官兵的形象。

(四)执法执勤的原则性有待体现

一方面，对于边防检查行政行为相对人的公正性需要进一步体现。首先表现为行政行为适用不当，存在超越法律、法规的权限范围行使管理权和处罚权的现象。其次表现为自由裁量权使用随意性较大，存在着可罚可不罚一律处罚或者为了避免行政诉讼的发生一律靠下限处罚的现象。另一方面，对于检查人员依法行政的正当性需要进一步维护。例如一些行政相对人不了解边检工作流程和范围，把飞机晚点、限制携带物品等事由归责于边检人员，甚至恶意投拆，损害了执法执勤人员的合法权益和边检机关的执法地位。

三、加强边防检查执法执勤规范化的措施

近年来，边防检查工作推出了统一勤务规范、建立执法执勤监督体系、提高服务质量标准等一系列举措，经历了从“规范执勤”到“依法执勤”，再到“执法执勤规范化”的过程，初步形成了符合我国出入境形势的边检执法执勤工作模式。但要实现法治边检的建设目标，还需要致力于使边检机关成为法治政府和服务型政府建设的先锋，通过强化执法培训、完善执法制度、加强执法监督，推进科技应用、夯实执法保障等方式，确保执法执勤规范化有力、有序、有效推进。

(一)强化执法执勤规范化理念

随着我国出入境人员数量屡创历史新高、出入境人员法治意识和权利意识日益增强，要求边检机关执法执勤工作的理念必须与时俱进。

1．培育边检法治意识

边检队伍的基本活动是执法执勤工作，严格、公正、文明的执法执勤是边检工作的生命线。因此，必须使广大检查员牢固树立边检法治理念和公平正义信念，将法治意识根植于每一名执法执勤人员的脑海，贯穿于边检执法活动的每一个环节，使执法执勤人员增强提高自身素质的迫切性和学法用法的自觉性。

2．强化执法为民理念

在构建服务型政府的大背景下边防检查工作要倡导人性化执法、柔性执法，把“以人为本，群众至上”的理念作为思想认识上的定式，强化严格执法与人文执法相统一的理念，既要以理性、平和的心态对待每一名服务对象，客观、公正地办理每一起违法违规案件，又要充分尊重并保障出入境人员的基本权利。

3．正确处理严格执法与公共服务的关系

边检执法执勤需要借鉴新公共服务和行政契约等先进理论，统筹协调好执法执勤与通关服务的关系，在服务中加强执法执勤，在执法执勤中体现服务，确保严格、公正、规范，理性、平和、文明执法，坚持法与理、法与情、严格管理与热情服务三个紧密结合，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一[3]。

(二)打造专业化的执法执勤队伍

边防检查工作需要考虑执法执勤实际水平的参差不齐，进行科学的分类分级组训，根据不同对象定制不同的学习培训方案，做到有的放矢。要有计划地组织实施，有针对性地选择内容，加强学习培训和规划的实用性，同时鼓励官兵参加司法考试，对取得公安高级执法专业证书的人员给予奖励，大力锻造“正规化、专业化、职业化”的边检执法专家队伍。

1．采取多种形式对官兵进行执法业务培训

边检机关应积极探索建立人才培养、教育培训等方面的机制，依托边检专家人才力量，在集中学习和脱产学习相结合的基础上，突出岗位培训。应以提高能力为目标、以自我学习为主导，多用研究式、模拟式、案例分析等实践教学形式，采取“走出去，请进来”的方法，通过与兄弟单位及地方执法机关相互间的业务经验交流、跟班实践、讲座授课、办案培训等方式加大对官兵的培训力度。

2．立足执法执勤实际，加强岗位练兵

根据各地口岸实际情况和执法环境的不同，充分利用现有设备和场地，积极开展执法程序的模拟演练，深化岗位练兵，以熟知、熟记、熟用法律法规、精细执法执勤服务流程为目标，广泛开展苦练基本功活动，多方面提高执法执勤人员的法律素质。同时结合全国边检执法执勤典型案件的处理经验，模拟不同种类的案例进行演练，增强执法执勤人员的实践操作经验。

3．加强执法执勤业务研究，促进良性发展

边检机关应着眼现实需要，紧跟口岸形势，加强对非法出入境、持用失效证件、违反口岸限定区域管理规定等案件规律特点的研究，建立定期分析边检执法执勤形势的业务研讨制度，帮助执勤官兵提高业务应对能力。

(三)加强执法执勤保障条件建设

边检执法工作是一项政策性、法律性、开放性很强的工作，它要求边检法治体系必须具备较高的统一性和整体性，但目前我国出入境法律体系结构上较为松散，移民管理等新理念在出入境法律中尚未得到集中完整的体现。

1．健全法律法规体系，夯实执法执勤基础

在《中华人民共和国出境入境管理法》实施后，最关键的问题在于保障其正确执行。需要在广泛评估调研的基础上，及时修改出台新的“边防检查条例”，尽快制定“中华人民共和国出境入境法实施细则”等配套法规，进一步理顺口岸单位执法关系，明确执法地位，改变实际工作中边防检查事权与执法权不相一致的状况。同时应建立执法公开制度，促进公开透明执法。

2．完善法制机构建设，推进边检行政执法专业化进程

要加强边检机关法制部门的建设，完善执法人员的选用和退出机制，从制度上保证行政执法专业化的进程。同时健全法制指导工作机制，建立符合职业特点的法制工作人员管理制度，配备专职法制工作人员，及时落实编制、经费、人员、装备。

3．确定统一的操作流程，建立专业化执法执勤标准

适时对现有日常行政和勤务开展情况进行全面梳理，根据工作岗位职责、分工，确定统一的操作流程，从执法执勤工作的最前沿抓起，真正建立起一套言行规范、取证规范、文书规范、程序规范的执法执勤工作定式。对执法执勤突出问题和重要环节制定操作性强的工作规范和流程图，增强制度执行的可操作性，减少执法执勤的盲目性。

4．加强装备器材投入力度，保障一线执法执勤活动开展

边防检查行政活动大多都由基层科队实施完成，所以重点应以基层执法力量建设为主线，加大投入器材装备充实执法执勤一线力量，保障执法执勤活动的有效开展。

5．保障边检人员执法执勤权益，提升边检工作职业认同感

边检机关应建立执法执勤权益保护机构，研究探索边检机关公职律师制度，完善维权机制，提高执法执勤人员处理矛盾的能力。同时加大社会宣传，夯实群众基础，创造和谐的执法环境，减少执法执勤人员的后顾之忧，增强职业归属感。

(四)健全执法执勤监督制约机制

边检人员在出入境活动中职责是督促他人执行和遵守法律，首先自己必须是遵纪守法的模范，只有健全监督制约机制，“把权力装进制度的笼子里”，确保执法执勤的每一个环节都置于有效的监督和制约之下，才能防止违法行政和腐败现象，保障边检机关正确行使权力[4]。

1．落实执法责任追究制度

《中华人民共和国出境入境管理法》赋予了边检机关更大的自由裁量权，应防止和克服地方和部门保护主义对执法执勤活动的干预，及时启动边检执法执勤工作的内部纠错程序和追责机制，对各类执法执勤工作的方式和程序制定明确标准并进行典型案例示范。严格确定不同部门和岗位执法人员执法责任，使用执法记录仪、录音笔、数码相机等对执法执勤活动做到全程录音录像备案留档，定期抽查倒查，对执法执勤检查中发现的问题，及时责令有关单位进行纠错，发现执法执勤活动确有错误或不适当的，按照《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》追究相关人员的执法责任。

2．建立考核评议督导机制

边检机关应当定期对所属各类执法执勤工作合法性、规范性进行质量考核评议，充分发挥电子监控网络、服务质量监测等系统的“检测仪”作用，加强对一线执法执勤工作动态化、实时化、精确化的量化评定，并作为边检机关执法执勤工作实绩的参照指标。对优秀单位和个人进行记功、嘉奖，对执法质量考核不达标的单位要进行通报批评，限期整改。

3．加大群众评议监督力度

当前的《边检勤务规范》《边检服务水平评价体系》侧重于内部监督，而群众和行政相对人的监督权未得到相应保障，要将群众满意度作为衡量和检验边检执法执勤工作的标准，完善执法执勤工作社会评价机制，实行挂牌服务，公布监督电话，设立群众意见箱，坚持定期调查、问卷调查、座谈会和评警活动，及时就最新政策和便民措施与群众“网上互动”。另外，还应在社会各界有影响的人士中聘请边检执法执勤监督员，印发征求意见书，主动上门征求意见，定期走访人大、政协有关部门领导，请他们经常监督、检查边检的工作，切实起到外部监督的制约作用。

(五)依托行政信息化应用驱动发展

信息技术是推进执法执勤规范化的有效载体和强力支撑，“向科技要战斗力”“信息主导警务”，要求边检机关进一步提高以科技促规范的能力，推动边检执法执勤规范化迈向深水区。

1．以科技应用促进规范化

边检机关要立足于出入境边防检查工作实际和需求，着力构建“信息引领，科技驱动”的扁平化执法服务网络平台。一方面，对外建立统一的执法执勤应用管理系统和口岸单位数据交换系统，针对行政服务对象规范业务流程，简化工作环节，提高行政效率和质量。另一方面，对内建立边检行政资源数据库和面相、指纹比对库，将信息化融入执法活动、执法场所和执法环节，整合梅沙系统、API、证件签发等信息资源和自助通关、生物信息识别等科技手段，及时做好相应查验系统的升级工作。

2．以数据思维助力规范化

规范执法执勤要具有互联网思维，积极探索大数据、云计算、物联网在边检执法执勤领域的应用。要善于从繁杂的出入境信息中择取有价值的数据，及时进行分析预测以把握执法执勤工作的主动权，为边防检查执法执勤规范化工作的深入与改进提供借鉴和指导，努力实现优化通关和节约边检行政资源的“双赢”，使边检执法执勤也迈向自己的“2．0时代”。

3．以互动参与提升规范化

新媒体执法环境下，边检执法执勤过程通过微信公众平台、边检微博、警务APP、手机随手拍等自媒体的深度融合，将从更深的层次、更广的领域促进边检行政与服务公众之间的良性互动，形成边检主导、公众参与、多元协同治理的新格局，有助于构建阳光公开的执法环境。

总之，边防检查执法执勤规范化需要立足当前、着眼长远，在更大范围、更高水平上打造执法执勤思想端正、执法执勤主体合格、执法执勤素质过硬、执法执勤制度健全、执法执勤方式得当、执法执勤管理科学、执法执勤监督有效的边检执法执勤队伍。推动边检机关行政能力和公信力的不断提升，助力边检机关早日实现“打造国内一流执法队伍”的目标。

参考文献：

[1] 国务院法制办公室政法司，中国人民武装警察部队学院．中华人民共和国出境入境管理法释义[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2012．

[2] 张保平．边防法律制度教程[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2010．

[3] 王强，李耕耘，顾珩.中国口岸管理工作实务指南[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2012．

[4] 马勇．国际移民管理概论[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2008．