杨川

摘要：在分析新一轮退耕还林与上一轮退耕还林相关政策变化的基础上，对新一轮退耕还林工程在实施过程中存在的问题进行了分析，并在此基础上提出了相应的对策，以供参考。

关键词：退耕还林;工程项目;问题;策略

中图分类号：S7 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2018）05-0217-02

1 引言

退耕还林工程是我国治理水土流失和土地沙化的重大生态修复工程，同时也是一项惠民工程。党中央、国务院十分重视退耕还林工作。2014年，在上一轮退耕还林的基础上，国家提出并正式启动新一轮退耕还林工程。与上一轮退耕还林工程不同的是，新一轮退耕还林工程采取全新的生态建设模式，在建设思路、实施范围、补助标准等方面有明显改变，同时，新一轮退耕还林政策结合了林业发展和山区群众以林致富的需要，在目标设置、财政支持、产业引导等方面有很多与时俱进的设计，能够更好地适应新形势下林业发展要求。但由于退耕还林建设期长，见效慢，涉及面广，在工程实施中存在工程实施难度大、群众积极性不高、基层林业技术服务指导环节薄弱等一些客观问题。

本文对新一轮退耕还林在实施过程中存在的问题进行分析，并提出了对策，旨在有效促进这一利国利民工程的實施。

2 与上一轮退耕还林主要政策的比较

2.1 建设范围、对象更加严格和具体

国家《新一轮退耕还林还草总体方案》明确了到2020年，在全国范围内将具备条件的约4240万亩坡耕地和严重沙化耕地进行退耕还林还草。实施对象严格限定在25“以上非基本农田坡耕地、严重沙化耕地、丹江口库区和三峡库区15～25°非基本农田坡耕地。要将退耕范围落实到土地利用现状图上，做到实地与图上一致。不得擅自扩大退耕还林还草规模，不得将基本农田、土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林已退耕地纳入退耕范围。已划人基本农田的25°以上坡耕地要依法定程序调减为非基本农田的可纳入新一轮退耕还林实施范围。

2015年国家《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》指出，在毫不动摇地保护好基本农田的前提下，可在充分调查并解决好群众生计的基础上，将确实需要退耕还林还草陡坡耕地调整为非基本农田实施退耕还林还草。

2.2 建设方式更加注重调整农村产业结构和促进农民增收

上一轮退耕还林采取的是自上而下的建设方式。而新一轮退耕还林中，充分尊重农民意愿，采取的是自下而上、上下结合的建设方式，并有完善的配套政策措施。主要体现在：一是退不退耕，还林还是还草，种什么品种，由农民自己决定，政府只是进行政策引导和技术支持。二是倡导多元化种植模式和经营模式，缓解因退耕造成近期农民收入减少等问题。鼓励农户发展特色经济林、速生丰产林等，增加农民收入;允许农民在不破坏植被、造成新的水土流失前提下林粮间作，发展林下经济。三是退耕还林地符合公益林标准的可纳入森林生态效益补偿范围;未划人公益林的，允许农民合理经营和依法流转或采伐，采伐后要及时更新，急需抚育间伐的森林将纳入森林抚育补贴范围。四是允许公司、大户进行承包造林，引进社会资本参与退耕还林。

2.3 调整补助政策

与上一轮退耕还林相比，新一轮退耕还林补助政策进行了较大调整。一是补助周期由上一轮的两个周期逐年补助变为一个周期分三次补助，既退耕还林当年、第三年和第五年。二是补助区域不再区分南方和北方，树种也不再区分生态林和经济林，补助均为1500元/亩（2017年开始调整为1600元/亩）。上一轮退耕还林生态林补助资金3130元/亩，经济林补助资金1975元/亩，除去50元/亩种苗费外，生态林退耕农户每亩可获得国家3080元现金补助，经济林退耕农户每亩可获得国家1925元现金补助。新一轮农户现金补助1200元/亩，每亩分别相差1880元、725元。三是省级人民政府可在不低于国家补助标准的基础上自行确定补助标准、兑现次数和分次金额。地方提高标准超出中央补助规模部分，由地方财政自行负担。新一轮退耕补助标准虽然有所下降，但兑现方式更显灵活。

3 存在的问题

3.1 工程实施难度加大

由于需要退耕的农户基本上集山区、贫困为一体，符合退耕条件的地块大多小而分散，且10亩以下较多，各种地类相互交织，土地利用现状与国土资料不吻合现象普遍，局部地区部分地块土壤贫瘠、水土流失严重，道路、水利、电力等基础配套设施薄弱，导致新一轮退耕还林落地难，量地到户工作量大，造林质量不高，后期管护难等问题，部分基层干部和群众因此产生畏难情绪。

3.2 补助标准偏低

一是随着社会经济的发展，种苗、肥料、农药、劳动力等造林因素价格不断上涨，有的地方发展经济林如核桃需每亩投入资金500～550元，后期还需投入一定资金，而其它特色经济林相关费用甚至更高。新一轮退耕还林每亩300元（2017年开始提高到每亩400元）的种苗造林费明显偏低;二是退耕农户大多为贫困户，收入普遍偏低，生产生活水平不高，生态保护意识较差，自我发展能力不强，大户及公司承包不但要承担经营管理的一切费用，还要支付土地租金，一些群众对新一轮退耕还林补助期满后的生计有担忧。而由于财政困难等原因，许多地方政府无力自行增加补助金额，新一轮退耕还林每亩1200元的现金补助满足不了农户生产生活条件的改善和退耕林的后续发展，群众缺乏积极性。

3.3 基层林业队伍建设环节薄弱

由于新一轮退耕还林工程政策性强、技术要求严格、工作量大。而基层林业队伍尤其是乡镇基层林业站直接面对广大群众和农户，是林业工作的中坚力量，但在实际中存在着人员不足、技术力量薄弱等问题。基层林业站承担全部林业工作，在新一轮退耕还林中负责地块落实、合同签订、监督、指导、资金兑现等繁重工作。基层林业工作者成天走村串户，田间地头，工作量成倍增加。同时乡镇基层条件艰苦，人员变动频繁，熟悉业务的技术骨干缺失，加之工作经费不足，导致基层林业队伍思想不稳定，工程管理难度大，退耕农户后续产业发展得不到有效指导。

4 对策与建议

4.1 适当调整实施范围

建议国家在实施范围上不以25°以上陡坡耕地为强制标准，按照坡耕地所处的位置、农户的意愿做为实施退耕还林的基本条件，以达到突出连片治理效果、促进地方区域经济发展的目标，实现生态脆弱地区坡耕地应退尽退，确保退耕还林发挥生态效益和经济效益。

4.2 提高补助标准

一是提高种苗造林补助标准，解决苗木质量不高和施工劳务费用偏低所造成的造林成活率低、工程质量差的情况;二是提高现金补助标准，改善农户的生产生活条件和退耕后续发展。

4.4 加强对基层林业技术人员的技术培训和指导

新一轮退耕还林是一项系统而复杂的工作，前期的土地丈量、作业设计以及后期的施工、检查验收等环节要求比较严格，对基层林业技术人员的政策业务水平及能力有较高要求。基层林业技术人员普遍存在着业务不熟、工作目标不清晰、工作措施不到位等情况，在推进新一轮退耕还林工程中应加强基层林业技术人员的业务技术培训和指导，提升其政策业务技术水平，从根本上确保退耕还林工程的规范实施及工程质量。

4.5 强化部门协同，合力推进退耕还林工程

新一轮退耕还林是一项庞大的系统工程，涉及发改、财政、林业、国土、水利、扶贫等诸多领域和部门，这些部门须加强协作，研究解决影响工程推进中存在的突出问题，统筹安排扶贫、农业、水利、交通等財政专项资金和地方生态建设投资，整合资源，集中资金，突出整体治理效果，改善退耕农户的生产生活条件，调整产业结构、发展特色产业、增加农户收入，巩固退耕还林还草成果。

5 结语

针对工程存在的问题，采取适当提高提高农户的补助资金、加强对基层林业技术人员的技术培训和指导、加强部门间协调联动等措施，确保新一轮退耕还林工程确实发挥保护生态环境、调整产业结构、促进农民增收的作用。

参考文献：

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