王先达

新中国成立后，从1952年黄委组织西线工程查勘起，以水利（电）部为主开展了60多年南水北调工程前期工作，历经探索阶段、以东线工程为重点的规划阶段、东中西线工程规划研究阶段、论证阶段、总体规划阶段和《总体规划》提出后等六个阶段。

一、探索阶段（1952～1961年）

1952年10月30日，毛主席听取黄委主任王化云关于《黄河源及通天河引水入黄查勘报告》的汇报后说：“南方水多，北方水少，如有可能借点水来也是可以的。”由此提出了南水北调战略构想。1953年2月，毛主席在视察长江时，与长办主任林一山探讨了可能的调水线路，要求林派人查勘汉江丹江口河段。查勘后，经过比较认为，在丹江口建水库自流引水，经唐白河平原越江淮分水岭垭口，进入淮河流域，再由郑州附近入黄河并引向华北的调水线路最有利。此后，以黄委为主进行了西部地区引水线路查勘，提出了《金沙江引水线路查勘报告》《中国西部地区南水北调积～柴、积～洮输水线路查勘报告》，同时提出了4条可供进一步比较的引水线路：由金沙江玉树附近、恶巴附近、翁水河口和石鼓分别引水到贾曲入黄河的玉积线，到洮河的恶洮线，到定西大营梁的翁定线，以及入渭河的石渭线。

长办于1957年提出了《汉江流域规划要点报告》，1959年提出《长江流域综合规划要点报告》，将丹江口水利枢纽作为汉江综合开发利用的第一期工程，推荐自丹江口引汉济淮济黄方案；提出南水北调总的布局：从长江上、中、下游分别调水，并认为从中、下游调水比较现实。

淮委在1956年《淮河流域规划》和1957年《沂沭泗流域规划》中分别提出了引汉济淮灌溉豫东和淮北平原5050万亩耕地，和沿淮河入江水道引长江水入洪泽湖，再由京杭运河引水到骆马湖、南四湖，灌溉苏北、鲁南4100多万亩耕地；以及从裕溪河引江入巢（湖）、再经南淝河引水过江淮分水岭入东淝河、瓦埠湖的引江济淮线。

为从根本上解决苏北地区用水，1957年江苏省提出江水北调东引和淮水北调规划，并开始逐步建设淮沭新河，引淮水北调，开挖新通扬运河引江，建设江都等泵站北调江水，为南水北调东线工程奠定了基础。1958～1961年，苏鲁两省实施了京杭运河黄河～长江段整治和扩建工程，为南水北调东线工程创造了条件。

1958年开始建设丹江口水库，为实施南水北调中线工程奠定了基础。

1962年以后，由于黄淮海平原大面积引黄灌溉和平原蓄水，造成了严重的土壤盐碱化，加上文化大革命的干扰，南水北调的前期工作处于停顿状态。

二、以东线为重点的规划阶段(1972～1979年)

1972年华北大旱，工农业用水发生严重困难，水资源危机开始暴露。为解决华北缺水问题，1973年开始建设引滦工程，水电部组织研究引黄方案。由于黄河水量少、处理泥沙十分困难，引黄只能作为解决华北缺水的过渡性措施和应急方案。从长远考虑，应从长江调水。随后，水电部成立南水北调规划组，研究从长江向华北调水的近期方案。规划组于1976年3月提出《南水北调近期工程规划报告》。规划从江苏省扬州市附近抽引长江水，沿京杭运河等河道逐级抽引江水北调，向天津市和海河流域缺水地区供水，重点是北调，并兼顾沿线地区工农业用水要求。经国务院批准，1978年5～7月对《规划》进行了现场初审。初审肯定了以东线工程作为南水北调近期工程，并以京杭运河为输水干线送水到天津作为南水北调东线近期工程的实施方案。

为了推动南水北调工程前期工作顺利开展，1978年7月，中国科学院、水利部在石家庄召开了“南水北调及其对自然环境影响”科研规划落实会，制定了1978～1985年“南水北调及其对自然环境影响”科研规划实施计划，明确了科研任务、各课题的负责单位和参加单位。1980年以后，陆续提出了研究成果，为南水北调工程规划所应用。1979年3～4月，中国水利学会在天津主持召开了南水北调规划学术讨论会。会议重点讨论了中线和东线方案。多数同志认为，这两条供水线路各有供水范围，各有特点，也各有其有利条件，不能相互替代，应该相互促进。此次会议，南办介绍了《南水北调近期工程规划报告》，长办提出《长江中游线引汉工程规划要点》，黄委设计院提出了《关于南水北调的意见》。1980年，中外专家共同对东、中线经过地区进行了科学考察，举行学术交流会，重点讨论了南水北调的必要性和调水对自然环境的影响。此后左大康、刘昌明主编了《远距离调水，中国南水北调与国际调水经验》专著。

三、开展南水北调东、中、西线规划研究(1980～1994年)

1978年10月和1979年12月成立了水利（电）部南水北调规划办公室（简称南办），统一组织和指导南水北调工作，并由黄委、长办、天津院分别负责西、中、东线规划。南水北调进入东、中、西线规划研究阶段。

1980～1981年，海河流域连续两年严重干旱，国务院决定密云水库不再供水河北、天津，临时引黄济津，加快建设引滦工程，国家计划“六五”实施南水北调工程。东、中、西线进行了深入的规划研究工作。

东线：按照1981年国务院治淮会议要求，1983年1月淮委提出《南水北调东线第一期工程可行性研究报告》，2月，国务院决定，“批准南水北调东线第一期工程方案”“争取今冬开工”。1985年4月，水利部将《南水北调东线第一期工程设计任务书》报送国家计委。1986年9月～1988年5月，国家计委和中国国际工程咨询公司对《任务书》进行了审查和评估。国务院总理李鹏对审查意见作了批示。

根据审查意见和水利部要求，从1988年下半年～1992年12月，南办组织淮委、海委、天津院编制了《南水北调东线工程修订规划报告》和东线第一期工程的《修订设计任务书》《修订环境影响报告书》《总体设计》和《可研修订报告》。1993年9月，水利部主持审查了《修订规划报告》和《可研修订报告》。此前，1993年7月预审了《修订环境影响报告书》。

1986年，全国人大六届四次会议审查通过的“七五”计划确定，“开始建设南水北调东线第一期工程”。1992年4月、1993年5月水利部向国务院两次报告，建议：“为缓解北方缺水局面，先实施东线工程现实可行。”“应先行建设南水北调东线一期工程、中线的水源工程（扩建丹江口水库）和引黄北调工程。”

中线：1980年4～5月，水利部组织中线查勘，认为中线是一条好的调水线，应尽快提出规划报告，并指定长办负责中线规划。1985年12月，长办提出了《南水北调中线引汉规划报告（初稿）》。规划主要为农业供水，并结合航运，将输水渠作为新的运河。经修改后，1987年完成《中线规划报告》，1988年9月报送了《规划补充报告》和《规划简要报告》。此后，又提出了《南水北调中线规划报告（1991年9月修订）》《中线工程初步可研报告》。1992年3月，国家计委召开南水北调研讨会，邹家华副总理讲话，要求加快中线前期工作。1992年底，长委完成《中线可研报告》，1993年又补充了若干专题材料。水利部于1994年1月审查通过了《可研报告》和专题材料，并报送国家计委。

西线：1978年、1980年和1985年黄委三次组织从通天河、雅砻江、大渡河引水入黄河线路的查勘，并提出查勘报告和引水工程研究报告。

1987年7月，国家计委印发《关于开展南水北调西线工程超前期工作的通知》，将西线工程列入超前期工作项目。在有关部门和地方的协同配合下，到1996年黄委完成了大量勘测和规划研究工作，并于1989年、1992年和1996年分别提出《南水北调西线工程初步研究报告》《雅砻江调水工程规划研究报告》和《南水北调西线工程规划研究综合报告》。

四、开展南水北调工程论证(1995～1998年)

1995年6月，国务院第71次总理办公会议研究了南水北调问题，认为：南水北调是一项跨世纪的重大工程，关系到子孙后代的利益，一定要慎重研究，充分论证，科学决策。随后，成立了以水利部部长纽茂生为主任委员的南水北调工程论证委员会及办公室、顾问组、工作组、专家组，和以国务院副总理邹家华为主任委员的南水北调工程审查委员会及办公室、专家组，开展南水北调工程的论证和审查工作。

南水北调工程论证委员会及工作组和专家组于1996年1月提出了《南水北调工程论证报告》（简称《论证报告》）及8个附件。《论证报告》建议，“实施南水北调工程的顺序为中、东、西线”，“将中线工程列入‘九五’计划，早日兴建”。1998年2月，审查委员会提出了《南水北调工程审查报告》。《审查报告》同意《论证报告》的主要结论意见，即按中、东、西的顺序实施南水北调工程，推荐中线工程加高丹江口水库大坝，对汉江中下游实行补偿，调水145亿m3的建设方案；东线工程应创造条件适时开工建设；西线继续做好综合调研，搞好规划，优选调水规模和线路，开展高坝、长隧洞技术研究，加快前期工作步伐。

五、开展南水北调工程总体规划(1999～2002年)

1999年5月，水利部成立南水北调规划设计管理局（简称调水局）。调水局组织有关单位和专家，开展南水北调工程规划研究。首先开展《北方地区水资源总体规划》和《近期解决北方缺水问题专题研究》（含8个专题），于2001年初完成并通过评审验收。

在对南水北调工程前期工作的总结、分析，以及北方地区水资源总体规划初步成果基础上，2000年7月，水利部提出《南水北调工程实施意见》。9月27日，国务院召开南水北调工程座谈会，朱镕基总理主持会议，听取了水利部关于《实施意见》的汇报和国家计委、中咨公司和与会专家的意见，并指示，务必做到先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水；强调关键在于搞好总体规划，全面安排，分期实施。随后国家计委和水利部布置南水北调工程总体规划工作。调水局协同有关部委并组织部属单位和流域机构，编制了《南水北调工程总体规划》的12个附件和45个专题研究报告，通过了专家评审。在此基础上，国家发展计划委员会和水利部于2002年9月联合编报《南水北调工程总体规划》（简称《总体规划》）。12月，国务院对《总体规划》作了批复，“原则上同意《南水北调工程总体规划》”，“先期实施东线和中线一期工程，西线工程先继续做好前期工作”。12月27日，在北京人民大会堂、江苏省宝应市、山东省济南市同时举行了南水北调工程开工典礼。国务院总理朱镕基宣布南水北调工程开工。东线一期工程的两个单项工程开始实施。2003年12月30日，中线一期工程开工。南水北调工程从规划研究进入了以建设为主的阶段。

六、《总体规划》提出之后

依据《总体规划》及东、中线一期工程规划编报的东、中线一期工程《项目建议书》和《可研报告》，国务院批准建设东、中线一期工程。两项工程分别于2013年和2014年建成通水，并逐渐增加调水量（例如，2017～2018年度，山东省从东线工程引水近11亿m3，约为年设计净增供水量的80%；中线工程向北京市供水约10亿m3/年，2018年3～6月，中线向豫、冀、津三省市生态补水8.7亿m3），从而改善了京、津、冀、豫、苏、皖、鲁等省、市的供水状况，促进了社会经济发展，初步（或正在）改善了受水区的生态环境状况。但是，随着经济社会的发展，《总体规划》确定的一些目标和任务还需要进一步论证。

一是所提的“力争西线一期工程在2010年具备开工条件”的目标至今没有实现。

二是正在开展的东线二期工程规划，初步拟定供水范围为苏、皖、鲁、冀、津、京等6省、市，突破了《总体规划》东线工程不向北京市供水的供水目标（范围）。

三是《总体规划》提出的东、中线二期工程和西线工程，都需要进一步论证。东线二期工程正在论证中。中线工程的规模（年调水量）经过多次论证，已从20世纪70～90年代的220亿～230亿m3/a调整为《总体规划》采用的130亿m3/a。2003年以后，国家建设从丹江口水库引水的南水北调中线一期工程，而在丹江口水库上、下游，陕鄂两省也在抓紧建设引汉工程，不久将建成引水；加上水文系列延长的影响等，人们很自然地提出《总体规划》关于中线二期工程年调水量从一期工程95亿m3/a增加到130亿m3/a的目标需要重新论证；如果达不到130亿m3/a，是否需要引江？

关于西线工程：二十世纪五六十年代研究的调水范围偏大，研究的引水河流偏多。七十年代后期起，研究从通天河巴塘曲口以上、雅砻江甘孜以上、大渡河两江口以上河段引水。初步分析最大可能年调水量为200亿m3。《南水北调工程西线论证报告》和《总体规划》都提出西线工程从通天河、雅砻江和大渡河等三条河调水到黄河。调水规模分别为195亿m3/a和 170亿m3/a。

2001年，钱正英在她和张光斗共同主编的《中国可持续发展水资源战略研究综合报告及各专题报告》中指出：西线工程“从长江干流通天河及支流雅砻江、大渡河调水到黄河上游”，“主要任务是解决西北地区缺水问题，同时促进黄河治理开发”，“还不具备实施条件”，“应抓紧前期工作……尽快开展第一期工程可行性研究”。在对西北地区水资源进行研究之后，她在“西北地区水资源及对策高层研讨会”上的发言中指出：“西线建设的任务主要是满足黄河个别支流如渭河的社会经济用水需求和补偿黄河的出境水量。因此，西线的受水区、线路，以及实施步骤都应进一步论证比较。”（《中国水利》2006年第11期）

2003年以后，按照国务院对《总体规划》批复提出的“西线工程先继续做好前期工作”的要求，有关单位一直在开展西线工程的前期工作，至今未提出实施方案。

《总体规划》提出后的实践告诉我们，在东、中线一期工程建成后，南水北调工程的前期工作仍然任重道远：东、中线后续工程论证工作需要“加快开展”，建设一个什么样的西线工程仍在论证中