刘逸群

(云南师范大学历史与行政学院，云南 昆明 650500)

一、西方公共行政理论中的民主与效率

(一)传统公共行政理论：效率至上

传统的西方公共行政理念以效率为主，崇尚效率。威尔逊在1887年明确提出：“行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用与能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。”随后古德诺对威尔逊“政治行政二分法”的思想进一步论述和延续。科学管理学派的代表人物泰勒则崇尚技术与方法，认为只有在实践中不断改进管理方法与技术才能不断提高行政效率。韦伯的官僚制组织理论中，强调专业分工、层级结构，也是为了使组织更有效地实现效率目标。

(二)新公共行政：寻求公平与民主的价值

新公共行政理论最基本的立场就是：政治与行政二分法是不切实际的，行政不仅仅是执行工具，完成机械的运作，更是承载了广泛的社会责任，需要通过积极地回应社会公众需求从而实现政治的“善治”，履行公共行政的民主政治责任和义务。很明显，新公共行政理论将社会公平这一价值目标融入进来，更重视民主价值，主张民主行政，将效率置于民主价值之下。

(三)新公共管理：主张效率并兼顾民主

新公共管理理论主张引入市场机制，利用私人部门的管理技术和管理手段，强调公共服务部门里的效率，要摒弃传统的公共服务由政府垄断供给，实现政府真正的有效运作。新公共管理突破了传统公共行政的机械效率原则，提出“3E”(Economy、Efficiency、Effectiveness即经济、效率、效果)标准，强调公共服务的顾客导向，注重结果。这一时期效率又占了主导地位同时兼顾民主。

(四)新公共服务：民主的回归

新公共服务理论对新公共管理进行了批评，认为如果公共行政过分强调对效率和理性工具的追求，往往会无暇顾及公共利益、公民权利以及社会公平等根本价值和目的，只是沦为一种执行和管理的政治工具，从而不能捍卫公共行政的“公共性”和民主政治价值的责任。新公共服务的理论强调民主的价值，但是并不等于不重视效率和生产力，而是倾向于充分尊重民主，回归民主。

二、我国行政管理中民主与效率统一的缺失

(一)缺失的表现

由于社会的复杂性，我国存在着各种各样的利益集团和阶层，知法犯法、贪婪自私以及权钱交易等腐败现象涌现，不顾他人及社会利益。同时行政效率极其低下，办事拖拉、相互推诿扯皮等官僚主义盛行。教育、医疗、住房等保障型公共产品的供给出现了不足或价格扭曲的现象。地区与城乡之间发展不平衡也为社会中不稳定、不和谐因素的增加带来隐患。

就我国政府治理来说，部分政府存在责任缺失、决策不民主、政务信息不公开、服务意识不强等问题，个别的公共部门行事作法过分强调效率，但却忽视了作为服务民众所需要的公平与民主。这些不仅损害了社会公平和公共利益，还导致了政府公信力的下降，严重时甚至会造成现实中群体性突发事件频发。总之，对市场的迷信，对私人部门管理方式的简单效仿是不科学的，容易导致政府责任缺位，混淆界限。公共利益永远是政府努力捍卫的，时刻不能松懈。

(二)缺失的原因

一是政府部门自身就是一个由理性经济人构成的，在面对个人利益和需求时，不排除使用手中的公共权力而进行谋私。二是政府部门在现实工作中更多的是完成上级所交代的任务和命令，长久下去很少去思考是否满足了人民最大化利益，而公民与政府是一种委托——代理的关系，公民赋予了政府管理国家事务的权利，归根到底就是为人民服务，为人民谋福利。三是政府将效率视为基本价值目标，只是一味地强调效率与结果，忽视人性化管理，使组织采取机械性的运作，造成组织无法承担应有的社会责任和价值。四是有很多实力强大的利益集团在参与公共政策制定时往往倾向于自身利益，企图采用一些手段使政策朝着自己有利的方向发展，这就会加剧社会的不平衡，让多数人的利益无法得到平衡。

三、西方公共行政理论中的民主与效率对我国行政管理的借鉴价值

诚然，过分的民主和过分的强调效率都是不科学的，任何事情都要把握一个“度”，只有在平衡民主与效率的道路上不断地摸索不断的创新，才会给中国的行政管理带来更好的发展。所谓政治追求民主，行政追求效率，二者不可偏废。为此，笔者提出以下几点思考：

(一)深化政府机构改革，实现权力的合理分配

要进行制度建设首要就是进行政府内部组织机构的改革，以解决过分集权问题。所以，权力的合理分配与下放是政府部门势在必行的一项革新，要继续深化机构改革，为社会公平和民主的实现保驾护航。政府组织结构、职能分配以及工作流程的改革可以进一步实现权力的合理分配，起到决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的作用，共同维护政府组织的行政运行机制。从目前来看，国务院逐步通过并实施了一系列机构改革的措施，其中重点在于引入市场机制和向社会下放权力，减少不必要的审批流程，加强宏观管理，严格事后监管，进一步减少对微观事务的干预力度，政府不该管的事情就努力做到不管和不干预，对于该管的事务，就要做到管得住，更要管得好。

(二)强化政府的公共职能，提供有效的公共产品和服务

政府应以社会目标为重，片面强调经济发展，只会走上偏颇的道路。政府最基本的职能就是通过制定良好的政策，提供有效的公共服务和充足的公共产品，完善民众日益增长的物质和精神需求。但目前，我国公共服务供给水平远不如发达国家，而在财政支出占比方面也不如发达国家，在基本公共服务供给方面都有所缺失，例如义务教育、基本医疗、社会保障等方面，导致社会经济发展与民众生活幸福感不相匹配。因此，政府不仅要加强制度供给，提高公共服务的质量和水平，加大对教育、医疗、就业、养老等基本公共服务的财政、人力投入，实现资源的合理优化配置，让政府公共服务、市场监管以及社会管理方面的职责更加完善，保障基本的社会价值得以实现。

(三)加强行政法制建设，完善权力监督制约体系

任何时候、任何领域法律体系的完备都是至关重要的，同样法律也是行政人员公正执法的基础，而能够有效地预防和消除社会不公平就是要完善权力监督体系。首先，应建立健全行政法律法规，提高公正执法能力。确保行政组织结构功能的划分、行政行为符合立法规范，做到有法可依。其次，加强对政府权力的制约监督。权力如果不加以限制，就会过度膨胀，从而导致权力滥用。这就需要政府做到推进政务信息公开，保障公民的知情权、表达权和监督权，营造民主监督的氛围。最后，还应落实问责机制。要使政府真正的取信于民，切实为百姓办事情、谋福利，对公务人员决策失误或者不作为的要依法追究责任。

(四)鼓励公民广泛参与

拓宽公民参与公共管理的渠道，加强公民参与意识，公共事业如果公众参与不足，需求表达渠道不畅通，就有可能导致公共政策效率低下甚至失效。首先，应增强公民的政治参与意识。公民应该主动采取有效方式向政府部门表达自己的利益诉求，维护自身利益，同时也应积极配合政府的工作。其次，要增强公民的参与能力。政府要大力培育发展社会文化教育事业，营造良好的学习氛围，提高公民政治知识素养。最后，拓宽利益表达的渠道。信息化大背景下公民可以充分利用网络、媒体等形式进行利益需求表达，在决策过程中积极通过参加听证会、咨询机构等形式提高参与度。

参考文献：

[1]罗伯特·丹哈特.公共组织理论[M].北京：华夏出版社，2002.

[2]马克霍哲，张梦中.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2).

[3]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学，2000(6).

[4]夏书章.行政管理学[M].广东：中山大学出版社，2003.