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北京绿色环保产业PPP产业化运作领域与模式

2018-01-25刘紫菁

绿色科技 2018年14期
关键词:PPP模式应用

刘紫菁

摘要:指出了PPP模式在北京发展方兴未艾,新时代下建设美丽北京的任务也需要创新融合PPP模式与北京的绿色环保产业。分析了北京绿色环保产业及PPP实践现状,探讨了北京绿色环保产业的PPP模式分类和重点运作领域,最后提出了政府促进环保产业应用PPP模式的对策建议。

关键词:PPP模式;绿色环保产业;应用

中图分类号:F294

文献标识码:A

文章编号:1674-9944(2018)14-0283-04

1引言

自国务院公布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》之后,PPP模式助力打造我国新经济增长点。PPP模式在绿色环保产业领域的应用,即是利用专业化、市场化的产业化手段来促进环境污染治理的效能,创新环境治理模式和管理手段。面向首都城市功能定位,利用环保PPP的逆周期属性,加强PPP模式在北京生态文明建设领域的研究和应用,有利于促进首都北京的环境治理和宜居城市建设。当前PPP模式在环境治理领域的主要传统行业包括污水处理、垃圾处理等,吸引了不同类型的社会资本,取得了良好的环境治理效果。根据财政部PPP(政府和社会资本合作)中心对外公布全国数据,截至2016年12月末.项日共计11260个,投资额13.5万亿元。生态环保产业是PPP发展的重点方向。

2北京绿色环保产业及PPP实践现状

2.1 绿色环保产业

北京的绿色环保产业具备四大优势。一是政策资源优势。北京作为首都,是中央政府所在地,而绿色环保产业又是政策导向性非常强的产业,对政策敏感度很高;二是科技研发资源优势。绿色环保产业发展需要依托的科研院所、教育机构、设计院等是我国其它城市和地区不可比肩的,专业人才资源相对较为丰富,软实力较强;三是资本优势。北京区域内的“一行三会”集中了大量的金融资本资源,是引领我国金融力量的国家级金融管理中心,北京还拥有“新三板”,可以在环保领域接通资本市场;四是国际化优势。北京城市功能定位之一为国际交往中心,外资企业总部众多,国际知名的环保公司,如威立雅水务、苏伊士环境等都在北京设有分公司,这对于北京市企业对接国外技术和运营管理模式大有裨益。2016年,北京成立了绿色环保产业协会,以推动首都全产业绿色发展,打造绿色生活环境为目标,实施绿色评价和产品认证,参与制定相关行业产品标准等。

从区域分布来看(图1),2015年北京环保行业市场占全国的8. 7%.排名第4位,低于江苏、浙江和山东。江苏、浙江和山东都是环保制造业大省,北京的市场份额主要是环境服务业。從环保产业的总产值来看,北京的节能环保产业占战略性新兴产业近10%,低于信息技术产业、生物产业和高端装备制造业(表1)。按照《中国基本单位统计年鉴2016》统计显示,北京地区环保、社会公共服务行业企业640家。2013年,规模以上工业企业实施的节能环保项目719项,占项目总规模的5. 9%,比2009年增长3.3%。节能环保项日的支出为12.8亿元,占总项目资金的5%,比2009年增长23.3%。北京市第三次全国经济普查结果显示,从环保企业看,2013年环境监测专用仪器仪表制造业投入项目经费1767.3万元,比2009年增长1倍;废弃资源综合利用业投入项目经费978.9万元,比2009年增长1.7倍。从环境友好型企业看,与机动车污染防治相关的科技项目投入力度不断加大。在汽车制造业中,用于减少环境污染的项日经费支出7905.6万元,比2009年增长1.2倍。2013年全市规模以上工业节能环保科技项目主要集中在中高技术制造业。项目经费支出排在前六位的行业共投入经费8.8亿元,占全部节能环保项目经费的68. 8%。政府支持力度较大的项目主要集中在专用设备制造业、电气机械和器材制造业以及通用设备制造业。上述三个行业获得的政府资金占比分别为14. 9%、12. 9%和10. 6%,高于全市规模以上工业8.6%的比重。

2.2绿色环保产业引入PPP的必要性

绿色环保产业不是一个传统意义的经济产业门类,它与国民经济的39个大行业纵向门类有着或多或少的关系,是一种横向体系,其典型的政策驱动性、经济周期性、资金密集性、社会公益性和技术导向性五大特性决定了PPP模式在环保产业中应用的必要性。首先,环保产业可以提高经济、社会和环境的综合效益。其原因一是环保产业本身具有经济属性,它的发展本身就可以贡献国民经济的发展;二是环保产业还具有社会和环境效益,是改善人居生活质量的重要抓手;三是环保产业具有强有力的产业“渗透性”和“嫁接性”,一方面通过“环保+”商业模式可以带动其他产业创新发展,另一方面通过环境准入的高标准要求,促进企业进行绿色节能改造,提高生产管理水平,倒逼企业进行产业升级,优化产业竞争环境。其次,环境保护产业的大部分项目利润都很低,甚至没有利润,从资本逐利的角度来看,环保产业并不能够天然地吸引大规模资本投资,因此必须通过PPP模式引入私人资本,可有效地解决这个问题。此外,环境保护行业的高技术壤垒需要通过PPP来引入私人部门专业的技术知识和先进的管理经验,以提高服务质量和效率,从而促进整个行业的健康发展。目前,北京的环境污染治理设施既有以固废处理和污水处理为主的政府特许经营,也有排污企业自己建设和运营环保设施。

2.3 绿色环保产业PPP实践及发展

根据2016年北京市财政局发布的PPP工作情况报告,截至2016年底,北京市在财政部PPP综合信息平台管理系统上共有89个项目,未来北京的PPP项目将更加突出三个优先级:交通、生态和产业。加快推进京张铁路、京唐城际、京台高速、延崇路建设,增加10万亩京冀生态水源林,推进实施曹妃旬首钢京唐二期等一批重大项目。2016年,北京市财政局发布了《北京市推广政府和社会资本合作(PPP)模式奖补资金管理办法》,明确规定在预算编制中要将PPP项目中政府承担的资金列入预算,且将反映在中期的财务规划和政府的财务报告中。北京从系统的设计和规则制定上。来平衡控制公众利益最大化和社会资本收益合理化,探索实施“市场定价”、“价格调整”、“购买服务”、“资源配置”和“收益约束”五个项目类别的差异化操作模式,通过不同类型的项目,推出可借鉴、可复制和可操作的示范案例。北京的PPP项目总数与全国其它地区相比虽然不算多,但是项目落地率高,达到67. 7%,据财政部统计口径统计,高于全国同期项目34. 5%的落地水平。近年来,全市生态环保领域PPP项目共计17个,占所有PPP项目投资额的13. 9%。

北京市自1999年开始组织实施的特许经营项目主要集中在污水处理、固废处理和燃气项目领域。与国家的PPP项目类型一致,北京的环保类PPP项目也属于数量多,但占项目库的总投资额并不算高。其中,污水处理项目在北京实施较早,积累了较多的实践经验,北京采用的是“打捆”招商运作PPP的模式。为调动各区县和社会资本参与污水处理项目的积极性,由市发改委牵头,市财政给予一定的补贴,各区县分批面向社会资本招商。由于乡镇级污水处理厂分散且都规模不大,采取将每个区县规划新建的污水厂打成捆的办法,通过发挥规模效应来吸引投资人。同时,市财政给予配套管网建设补贴,由市政府补贴90%的管网配套资金,区里负责其余的10%。不同乡镇采用的补贴比例不同,有的是9:1,有的是7:3。这样90%和70%的政府资金补贴就基本解决了管网建设的问题。具体做法是社会建“厂”,市和区县配“网”,区县和乡镇“付费”。

在固废处理领域,政府和社会资本的操作也都较为熟练,但也存在民营企业参与程度不高的问题,尽管与科技、水利类PPP项目相比,民营企业也有积极性参与绿色环保类PPP项目,但实际上参与的民营企业并不算多。如在前三批固废处置类PPP项目中,仅有海淀区建筑垃圾资源化利用PPP项目中有中建水务环保有限公司和北京鼎创新型建材有限公司联合中标,与大型国有企业相比,民营企业融资能力和融资渠道有限,不能满足大型PPP项目的巨大资金需求。从另一方面来说,大型国企的“垄断”优势也在某种程度上对民营企业产生了“挤出效应”。

可以看出,北京生态环保类PPP实践丰要集中在固废处理、污水处理产业和循环经济产业,而较少涉及到环保产业的其他门类,如脱硫脱硝行业、袋式除尘行业、噪声与振动控制行业、机动车污染防治行业、工业废弃物处理利用行业、重金属污染防治与土壤修复行业、电除尘行业、环境监测仪器行业、环境影响评价行业等。采用的PPP操作模式均为BOT(建设运营移交)模式,较为单一且缺乏模式创新。

3北京绿色环保产业PPP的产业化运作领域

3.1模式分类

PPP与绿色环保产业相结合,从具体服务对象来说可以分为三个层次:一是单一项目层次,如固废垃圾和大型污水处理厂的PPP模式等;二是环保产业层次,如PPP土壤修复基金等;第三层次是区域或流域环境保护层次,如PPP模式生态城建没基金等。PPP模式的本质就是在于将原有的地方政府通过融资平台投资基础设施建设所形成的政府负债转化为由企业和社会资本的合营平台负债.通过“风险共担、价值共创、长期合作”的机制实现政府财务结构优化,改善经济发展与债务负担的可持续关系。PPP模式运作过程中,利益主体主要包括政府、社会投资人、特许经营PPP项目公司、金融机构、咨询公司、承包商及供应商等。其典型的运作模式是通过公私合营成立项目公司来推动具体项目的实施。

目前,北京的绿色环保PPP应用领域主要集中在第一个单一项目层次,并积累了较为丰富的经验。然后在环保产业层次和区域生态城建设领域还需要继续探索推进引入PPP模式。如在土壤修复领域引入PPP,首先设立土壤修复基金,即不是直接支付修复资金,而是约定特许经营年限,授予修复企业特许经营权,作为土壤修复企业的对该地块的利润补偿。当然对企业在该地块的特许经营范围要有所限定;在园林绿化PPP方面,可以采用阶段性付款的方式,即通过租赁来减轻政府财政的压力。也有利于项目企业的绩效管理。在区域生态城建设领域,可以借鉴天津中新生態城的模式。天津市政府授权的投资公司作为生态城的土地整理储备主体,投资、建设、运行和维护的基础没施和公共设施,并享受相应的投资、管理和收益权益。管理委员会对涉及市政路桥、抽水站、绿化、公共建筑等非经营性项目实行政府采购服务,与投资公司建立以市场为导向的合同关系,无归属、明确产权。

3.2环境污染治理领域

环境污染治理是一个专业化和技术化要求较高的领域。为了使污染治理达到预期的效果,必须委托专业的污染治理企业通过市场化运作机制进行,这是发达国家的污染治理实践经验,也是我国未来环境污染治理发展的主要模式。环境污染治理的PPP模式则是通过签订合同契约的形式,通过付费给专业的污染治理公司,实现污染控制的专业化和市场化。因此,PPP模式在绿色环保领域的应用,可以通过创新的方式使专业的环境服务公司参与到环境污染控制的全过程当中,增加污染控制项目的运行效率。

在环境污染治理PPP领域,农村环境污染问题日益凸显,必须加以重视。与城区相比,远郊区县的垃圾处理设施较为简易和落后,农村环境整治可以引入PPP模式进行综合管理,然而由于农村准公共产品的性质,政府更加难以选择最适合的社会资本参与环境治理。冈此,要积极寻求农村环境综合治理的PPP模式创新,如可成立SPV(Special Purpose Vehicle)特殊目的公司,通过各种新兴的融资方式,实现投资主体的多元化,同时可以充分运用“特色小镇”的理念,引入PPP+特色小镇建设,从农村生态环境综合整治出发,打造具有地方特色、国内领先的小镇生态休系。

3.3大气污染治理领域

理论上来说,大气污染治理属于环境污染治理的一部分,但由于大气污染治理又有其特殊性、复杂性与强区域性,即大气污染治理涉及地区间排污主体不一致、治理对象的流动性以及要求防治手段的复合性,引入PPP模式可以成为消除大气污染治理中的负外部性的有效手段。除常规的京津冀大气污染联防联治手段外,应用PPP模式作为京津冀大气污染联防联治的重要手段之一。

京津冀人气污染治理PPP方式可以采取两种:一种是直接方式,将PPP模式用于发展第三方治理市场,通过环保企业的市场化运作和集巾治污,有效控制污染源,进而减轻大气污染;另一种是采取大力鼓励发展碳交易市场的方式,通过减少温室气体排放节能减排,解决河北区域内污染企业排放传输的问题,间接实现大气污染治理的目的。但无论采取以上何种方式,都需要充足的资金作为保障,因此,可考虑设立京津冀大气治理PPP基金,PPP基金可以作为母基金,还可设立投资于第三方污染治理的环保基金、碳市场的子基金等等。

4促进环保产业应用PPP模式的对策建议

4.1 完善环保领域PPP模式的相关法律法规制度

尽管环保领域PPP项目在北京的实践时间已近20年,但仍然在法律法规运营制度等方而仍然需要加强保障。PPP相关的政策文件在我国的法律层面较为缺乏,应加快建立PPP模式的法律体系。再者政府部门应出台PPP项同的相关评价标准,从而指导地方政府在环保产业PPP领域内科学合理的推进PPP相关项目。当前北京在垃圾处理设施和污水处理设施领域采取的是强制应用PPP模式,经过多年发展也积累了一定的经验,包括市场准入、监督评价、实施路径和合同参考文本等方面的经验,未来要继续探索试点,争取形成完善的法律法规准则。

4.2建立透明的信息共享制度

信息共享制度对行业公平规范发展至关重要。对于涉及公益环保类的PPP项目更需要较高的透明度,负责的政府部门需要在项目前期就建立信息公开制度,在各个环节公开项目实施过程,推进环保领域PPP模式的健康发展。通过搭建信息公开平台,促进PPP项目信息和投标企业的信息公开,有利于公私项目双方的有效对接。

4.3 培育专业的PPP咨询服务机构

PPP模式在环保产业中涉及的专业领域较多,专业属性较强,需要一大批高质量的专业人才保汪该模式的成功推行。因此北京应大力培育PPP专业咨询公司,加强专业咨询机构管理和服务工作,促进该领域的健康发展。

4.4成立专门绿色环保PPP项目管理机构

与其它领域的PPP项目相比,绿色环保领域的PPP项目由于其含有公益性质,政府更加應该对PPP项目的审批和对项目的建设运行进行有效督导,从项目实施方案编制、评价和承受能力论证等各个环节进行规范监督。当前的PPP项目管理大多是由各部门自行管理,资金成本和管理成本都较高,应通过借鉴国外经验,例如由财政部牵头建立专门的PPP管理机构,加强对PPP项目的统一审批和管理,简化PPP项目前期审批流程,建立PPP合同联合审核机制。

4.5搭建环保产业PPP服务平台

通过积极参与区域PPP项目综合服务平台建设,营造良好的竞争环境,基于平台引导资源聚集,鼓励具有明显竞争力的企业参与诸如PPP服务中心、PPP产业基金、PPP朋友圈和PPP大枢纽等体系构建,促进PPP模式实现公私双方的大融合、大发展。

4.6构建企业盈利模式

与其他行业相比,环保企业的规模融资均不占优势,PPP招标耗时长、门槛高、合同周期长、融资难,高风险容易挫伤企业参与的积极性。特别是对于民营企业,往往由于规模资质等问题被挡在了项目外。应有针对性的通过多项措施弥补环保产业中PPP项目普遍存在的收益较低和回收周期较长的问题,如完善环保类PPP在招投标、定调价、合同履约等方面的管理机制,建立环保类PPP产业项目基金等。

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