广东农村产权交易市场政府管理与市场机制研究

2018-01-25李洪涛

南方农村 2017年6期

李洪涛

摘要：为深化农村产权制度改革，盘活农村资产，农村产权交易所已遍布全国主要城市。目前在农村产权流转过程中，仍存在农村产权流转效率不高，政府管理与市场机制边界不清等问题。广东各级政府曾经在深化农村产权制度改革进程中起到了关键作用，但在农村产权确权及流转相关方面出现了些问题，通过阐述其他主要省市政府在农村土地产权流转中的重要政策措施，提出政府管理在农村产权交易市场化建设中应起到的作用。

关键词：政府管理；市场机制；农村产权；广州农村产权交易所。

中图分类号：F323.7 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2017）06-0029-04

习近平总书记2013年提出“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情”。建立成熟的农村产权交易市场更是一个较长期的过程，需要充分发挥政府的作用，制定有实操性的政策予以大力支持，同时也需要积极调动市场机制予以密切配合。

为深化农村产权制度改革，盘活农村资产，广州、成都、北京、上海、武汉、天津等各主要城市相继成立“农村产权交易所”或“集体经济组织资产和财务服务中心”[1]。建立農村产权交易市场，有利于促进生产要素自由流动、农村资源优化配置、农村资产激活变现、农民财富有效增加，是实现农村资源资产化、资本化、财富化的有效手段[2]。全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积在35%左右，流转的形式有多种[3]。但在流转中发现了一些问题，主要体现于农村产权流转效率不高，主要原因为政府与市场没有发挥好应有的作用，只有政府与市场相互配合，各司其职，农村产权才能有序流转[4]。早在1987年，广州市率先在天河区进行农村产权改革，省、市、区各级政府为保障市场机制顺利运行相继出台相应政策予以支持，形成了农村集体产权制度改革的广东案例。进入农村产权确权时期，相对于江苏、四川等地，广东进展相对滞后，在产权交易方面发现了些问题，本文对比其他省市做法，提出相应的政策建议。

一、广东各级政府助力农村集体产权制度改革进程

广东省农村集体资产体量较大，截止2012年底，不计深圳在内，广东省村组两级农村集体资产总额（不含土地、山林等资源性资产）3618亿元，包括广州、佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门、肇庆8个市的珠三角村组两级集体资产高达3228亿元，占广东全省资产总额的89.2%[5]。

为实现农村集体组织经济利益分配公平、公正、公开，广州市率先在天河区进行农村产权改革，天河区政府制定了《农村股份合作经济组织基本规定》，界定了社区股东和社会股东的资格及各自的责权利。广州市政府认为改革是打破城乡二元经济的必由之路，对村干部进行股份制知识的培训，增强他们对股份制的认识和了解后，天河区全区农村整体进行制度变迁，顺利完成了农村的撤村改制。为解决农村集体经济组织身份的问题，广东省政府于2006年8月9日下发了《广东省农村集体经济组织管理规定》，以证明书的方式赋予农村集体经济组织市场法人主体地位，自此以后，农村集体经济组织可以合法地开展对外经济，农村集体经济组织成立了股东大会、理事会和监事会，农民变为股东，参照股份企业制度来代表农村集体经济组织管理集体资产[6]。为农村集体资产的保值、增值，探索了新的路径。

在以上历史时段的农村集体改革进程中，广东各级政府部门积极配合，密切联系实际，取得了显著的效果。

中共中央国务院2012年12月31日印发的《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，广东提出2016年基本完成，但农村土地承包经营权确权登记涉及面广人多事复杂，需要相应的工作人员更多，广东农口对应的行政人员有限，阻碍了整体确权进度，广东调整目标为：2018年底以100%确权为目标，确保不留死角、不留尾巴地实现全面彻底确权。据广东省确权办数据，截至2017年8月6日，广东累计完成实测面积3605万亩，实测率98.74%；累计颁证4539264本，颁证率41.46%。而江苏省于2016年底，94%的应确权行政村完成合同完善任务，89%完成登记颁证；四川省于2017年5月已基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。对比来看，广东农村土地承包经营权确权登记工作业已落后[7-10]。

分析广东已完成确权地区的实践情况，土地确权并没有有效促进土地流转和土地承包经营权抵押贷款功能的实现[11]。主要问题体现在如下方面：

第一，交易场地标准不一，交易方式不健全，缺少电子竞价等现代化交易方式。容易出现操作不规范，围标、串标等现象。

第二，中介服务机构有待补充完善。为实现农村集体产权的规范、有效流转，需要转让方与受让方信息尽量对称，更需要相应的法律、政策、保险、金融、策划、评估、会计等方面知识辅助，但多数转出方专业知识相对欠缺，因此需要中介服务予以帮助。目前，农村集体产权流转市场中介组织数量较少。

第三，农村市场缺少金融服务机构，普惠金融惠民效果不理想。由于农业的天然弱质性，违约风险高，政策限制贷款利率，导致金融机构针对农村的金融产品严重匮乏，使农村产权流转缺乏金融支持，阻碍农村产权制度改革进程。

第四，地方政府管理部门的监督与管理职责落实不到位。自从要求农村集体资产进场交易以后，规范化的农村集体产权数量与日俱增，单笔的流转规模不断扩大，需要服务的客户数量日益增加，但由于编制所限，相关的配套设施和人员及服务却没能及时匹配，多数三资服务中心人员相对固定且较少，广州市的一些区级三资流转中心不足10人，年流转金额却有几十亿，导致监督职能与管理职责无法完全落实到位。

第五，易出现流转纠纷及受让方不能完全履约的现象。由于农村集体产权交易市场尚未成熟，区、镇、村等交易中心平台信息集中度低，流转信息传播范围有限，影响受让方通过市场方式充分竞价，出让方利益容易受损，产生流转纠纷。由于人员及履约保险等服务匹配不够，对受让方信息调查不全面，在经营运转不畅时，易产生受让方因资金周转不及时违反流转合约规定的情况，出让方的经济利益无法得到完全补偿。endprint

上述现象主要原因为多数“三资”交易中心业务受政策性要求，无法嵌入市场化的中介服务，仅依靠政府财政拨付经费，无合理化业务收入，三资服务中心待遇不高，编制有限，多数人员为非正式编制，人才流失严重，服务体系不完善，效率较低。

二、各地市政府为地方农交所行政赋权情况

由于农业的弱质性，农村产权交易的复杂性，市场资源配置的必然性，农村产权交易所的发展离不开政府的有力支持。各地政府为促进农村产权有效流转、更加尊重市场规律，如北京、上海、天津、成都、杭州、武汉等地陆续由政府主管部门出台政策，支持农交所的农村产权市场化建设，举例如下：

成都市农业委员会2015年4月15日印发《成都市农村土地承包经营权登记管理办法》等三个办法的通知（成农办[2015]39号）中《成都市农村土地经营权流转管理实施办法》提出：农村土地经营权流转的供求信息，可在市农村产权交易所、区（市）县农村产权交易分所（中心）、乡镇农村产权交易服务站公开发布。通过农村产权交易机构达成的农村土地经营权流转，应由农村产权交易机构出具交易鉴证书。

北京市委2011年3月22日印发《中共北京市委市人民政府關于坚持科学发展促进城乡融合统筹推进郊区工业化城镇化和农业现代化的意见》中明确提出：依托北京农村产权交易所，探索建立集体林权、土地承包经营权、集体资产流转市场。

广州市政府2015年4月15日印发了《广州市农村集体资产交易管理办法》（广州市人民政府令第119号）中提出：“农村集体建设用地使用权出让、出租等重大资产交易应当通过该土地所在的区一级交易服务机构或者广州公共资源交易中心进行”。

政府对农交所予以明确赋权的地方，产权流转交易及相关服务业绩较明显，尤其以成都农村产权交易所最具代表性，至2016年底，四川全省家庭承包耕地流转总面积1970.3万亩，占耕地总面积的33.8%，累计投放经营抵押贷款21.13亿元[12]。

广州农村产权交易所是广东唯一一家通过国务院联席会议审查的全民所有制的国家级综合农村产权交易服务机构，是事业法人广州公共资源交易中心的全资下属公司，已推出农村产权交易综合服务平台、农业科技成果转化交易平台、融资服务平台、农产品订单交易平台等8大服务体系，助力经营主体规范农村产权流转、农业科技成果转化等交易渠道并获取相关金融、法律等服务[13]。广州农村产权交易所经营农村产权交易业务条理虽然清晰，但类比于其他各地政策，广州尚缺少政策明确提出“广州农村产权交易所为政府相关部门确认的农村产权交易所”。为减少重复解释，提高服务“三农”效率，建议广州农村产权交易所应效仿其他各地农交所，积极与政府相关部门进行沟通、合作，及时获取政府的政策支持与行政监管。

三、政府如何发挥“有形之手”促进农村产权交易市场化建设

农交所与土地流转中心等农村产权交易机构促进了农村产权要素流动，一定程度上实现了资源合理配置，保护了农民经济利益。但作为尚未完全培育成熟的市场，在发展中遇到了一些通过市场方式无法解决的问题，此时需要政府的“有形之手”充分发挥作用。主要体现以下方面：

1.政策法律制约需要政府破题，先行先试推动改革。如《土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，在完成确权后，需要有序放开政策。农村集体建设用地、农村宅基地的有效流转，需要地方政府在农民自愿及有效保障农民利益的情况下，积极探索农村集体资产股份有偿退出的合理机制，加强与外部资本的合作，实现资源的合理配置，先行先试，允许股权对外转让[14]。

2.合理规划市场体系，健全完善市场规则。农村集体产权交易涉及农民的根本利益及相关腐败分子的违法利益，需要政府建立省、市、区、镇、村等多层次的市场流转体系，在市场规则不健全的基层体系中，由政府行政力量完成确权基础工作及交易习惯的培养，同时制定地方行业规则，强化培训，推动农村产权交易不断规范，逐步实现市场化。

3.明确赋予地方农交所组织市级农村产权交易的权利与义务，外包可市场化的职能型业务。建议其他省市政府效仿北京、上海、天津、成都等地政府，出台相应政策明确赋予地方农交所组织市级农村产权交易的权利与义务。针对地方政府通过经费支持需承担的如农业科技创新转化与推广、新型农民科技培训、农业保险品种研究及推广等工作，通过市场化手段外包给地方农交所等机构，政府主要负责监管、成果验收。

4.加大政府财政支持力度，农村社会保障需要政府发力。农民的收入主要来源于：农村资产经营性收入、农村财产性收入、财政转移支付收入、工资性收入等，收入形式主要依托于农村产权及财政转移支付等，因此，为减轻农民产权流转的后顾之忧，需增加政府财政投入以稳定农民收入，增加社会保障力度。

5.政府监管促进农村产权市场的健康发展。农村产权市场建设起步于2008年，尚处于发展阶段，可能会存在不规范现象，因此在农村产权交易过程中，政府的监管不可或缺，特别是对交易机构、交易行为、中介组织等的监管。

6.按照实质重于形式的原则，研究减免过渡期对农村经济合作经济组织因产权流转产生的税收。为引导农村集体资产进场交易，解决农村集体产权交易经营主体的问题，赋予了集体经济组织法人地位，农村集体经济组织因此而承担的相关税费却达到21%之多 [5]。需要政府针对此现象进行专项调研、总结学习各地方经验，出台相应优惠政策。

7.通过政府购买服务方式，提供公共服务。为有效促进农村土地流转，需要匹配更多服务，如建立高效农村产权流转市场，培育中介组织等，但由于农村产权的转出方多数为农民，为响应国家支农政策，需要政府通过向农交所购买服务方式解决经费不足问题。

8.农业工业化标准低，经营效益不理想，需要政府发挥“有形之手”的作用，进行间接调控。如通过财政补贴促进农业规模化经营，通过保险费用补贴分担农业经营风险，通过贴息费用补贴降低农业生产成本，通过购买专利促进农科技成果转化与应用等。endprint

深化农村集体产权制度改革与政府密不可分，确权后的产权流转交易习惯的培养需要政府的过渡性承接，但政府行政人员与精力相对有限，对自身的职能性工作已应接不暇，农村产权流转有待完善并存在机制性的根源性问题，需要政府与市场，特别是政府与国有产权交易所之间合理分工、相互配合、各司其职、各尽其力。

参考文献：

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