浙江省通信管理局|王君兰

政府信息公开的立法宗旨在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,提高政府工作的透明度。随着依法治国的不断推进，人们的法律意识、维权意识也不断提升，这就给政府履职、依法行政提出了越来越高的要求。

按照工信部的统一部署，电信管理机构在信息公开方面做了大量工作，随着“双随机一公开”监管机制的推行，《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》等文件的出台，政府信息公开越来越透明。

笔者在处理日常信息公开工作与学习相关判例的过程中，发现申请人申请信息公开的目的渐渐异化，一些涉及信访、投诉、咨询类型的非正常申请越来越多。部分申请人通过大量、反复提起申请，试图向电信管理机构施压，或尝试从这些信息中找到违法证据，以倒逼电信管理机构重视并满足自己的其他利益诉求。上述典型事件不仅严重干扰信息公开工作的正常开展，甚至对政府的公信力也造成一定负面影响。

判断申请权滥用需考虑的要素

权利不得滥用，是法治国家一条不可逾越的戒律。任何国家的公共财政都是有限的，过度损耗的行为会影响其他人合法权利的实现。

（一）违反诚信原则，主观上有恶意。信息公开制度的设置，要求各方当事人在诚信原则指引、规范下行使权利，对大批量的、骚扰的甚至诈欺的申请，行政机关可以依据诚信原则衡量认定权利滥用、主观恶意的判断标准。当存在更为高效、合理的方式时，申请人拒不采用，坚持采取更为消耗行政资源的申请方式时，可考虑其主观上具有恶意。

（二）申请人身份特殊，发起过多次信访或行政诉讼。大量的案子系由同一人反复提出，这也使得政府信息公开类案件成为政府或法院缠诉缠访的重灾区。如浙江省通信管理局近3年来处理了同一申请人申请的近70件信息公开。

（三）恣意穷尽法律救济途径。申请人提起大量的申请后，又对电信管理机构作出的答复申请行政复议，在行政复议决定作出后提起行政诉讼，一审法院作出判决后再提起上诉，沿着“信息公开→复议→诉讼→上诉”的路径，循环反复，不断升级，试图人为批量制造“行政纠纷”，迫使电信管理机构在压力下满足其利益。

值得注意的是，不应单纯的将申请的数量、用途、目的作为滥用申请权的判定标准。电信管理机构在日常工作中应运用科学合理的信息管理机制对政府信息进行分类管理，不能因自身对信息的管理失当，而将无法公开相关信息或公开相关信息将严重影响日常工作秩序的责任转嫁给申请人。

申请权滥用的成因

实践中申请权异化后产生的负面效果，恐怕是当初立法者意想不到的，从实务看，该问题有愈演愈烈之势，导致电信管理机构陷入非正常申请的被围追堵截中，笔者省思为何会有部分申请人乐此不疲地申请信息公开，使得政府行为及其法律救济陷入制度性困境。

（一）申请的门槛低

《信息公开条例》（以下简称“条例”）对公民、法人或者其他组织提起申请设立了宽松而笼统的条件，即“三需要”（自身生产、生活、科研等特殊需要）标准，司法从保护诉权的角度出发，对“三需要”的边界没有明确限制。最高院《关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》规定：“对于‘三需要’并不要求其证明，而只需要其作出说明。”最高院2010年作出的《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》明确表示：“是否有特殊需要是实体问题，不宜作为原告的主体资格条件。”因此，政府信息公开案件本身不以“三需要”作为限制申请人主体资格的条件，主体资格基本上呈开放状态，这为滥用申请权创造了条件。

（二）申请的成本低

条例规定申请只收取成本费（包括检索费、复制费和邮寄费），而《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》则要求停征“依申请提供政府信息公开收费”。从低标准到零收费，本意是为了更好地服务公众，实现良法善治，引导群众通过理性合法方式表达诉求。但从法律经济学角度来看，这样的低收费制度却又失去了其应当担负的调节和分流功能，结果可能浪费行政资源，占用公共财政，增加全体纳税人负担。

（三）申请的信息宽泛

1．不适用“法不溯及既往”原则。某申请人向工信部提交数十份政府信息公开申请，分别申请公开CNNIC于3年前曾备案的预留域名的数量，还有申请人浏览通信管理局官网后，要求申请公开历年新闻信息里提及的一切文字材料。申请人可以申请任何时期形成的任何政府信息，并不受法律时效或行政争议范围的限制。

2．不受“一事不再理”的规制。政府信息纷繁复杂，一个事件可以拆分成多份申请。如同一申请人可在不同阶段分别申请公开同一行政处罚案件的责令改正、行政处罚、询问笔录、意见征求函等文书材料，也有申请人分时段分别申请通信行业协会、通信学会、互联网协会、电信用户申诉受理中心的证明文件、组织机构代码证、章程等材料，电信管理机构必须一一答复。

确定权利边界的思考与应对

鉴于滥权行为在实践中多发高发，为电信管理机构工作造成困扰，目前理论界对如何规制这一现象，提出了提高收费标准、完善公开目录、补充其他救济途径等解决措施。针对相关法律规定空白的现状，笔者归纳了几个在实务中需要关注的要点，以期提高行政效率、降低履职风险。

（一）当被申请的政府信息不存在或行政机关不持有相应信息时，电信管理机构不承担举证责任

法律不应强人所难，主张消极事实的一方当事人客观上无法也不可能对一个不存在的事实提供证据进行证明。因此，当申请的信息不存在，或者电信管理机构不持有相应信息时，申请人负有对其主张提供证据予以证明的责任，电信管理机构只需承担说明理由义务。

说明理由义务和举证责任的根本区别在于：前者只要作出符合常理的解释即可，后者必须提供证据证明自己的主张。在对是否履行了说明理由义务进行判断时，应当坚持“有限审查”原则，即要求作出的说明具有充分、可信、符合常理的理由即可。只有当作出的说明存在严重缺陷，或者申请人提供了充分的证据、作出了有力的反驳，电信管理机构才需要承担不利后果。

（二）电信管理机构不负责对申请的信息进行汇总、加工或重新制作

根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，不需要行政机关汇总、加工或重新制作。”在《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》实施前，某申请人申请公开通信管理局10年间对运营商监管执法的信息，监管执法是个宏观概念，通信管理局不负有对此类信息的归纳、统计和整理责任。申请人在收到答复后，又陆续分别申请公开了10年间的行政处罚、责令改正等信息。

（三）咨询类的申请不属应主动或依申请公开的信息范畴

某申请人要求通信管理局信息公开某项电信业务许可准入的法律依据，这个申请即属于咨询性质。申请人以咨询方式提出的申请，通常表现为要求电信管理机构解答某行为或现象的原因或相关情况，一般含有“是否、相关情况、事实依据、法律依据”等字眼，针对咨询作出的答复不会对咨询人的权利义务产生实际影响，法律也无明文要求电信管理机构必须书面答复，因此咨询类申请不属于“应当按照申请人要求的形式予以提供”的政府信息范畴，当然电信管理机构可以根据实际情况，从便民原则出发采取合适的方式反馈咨询人。

（四）未向政府信息公开工作机构提出的申请也应受理，但要明确答复期限

对于符合形式要件，且属于电信管理机构公开范围的申请，即使申请人是向法定代表人或其他内设机构提出，电信管理机构仍应以保障知情权和减轻申请人负担为原则，转本单位政府信息公开工作机构处理。

信息公开工作机构可按照国务院办公厅政府信息与政务公开办公室发布的国办公开办函〔2015〕207号文件规定，与申请人联系确认申请事宜。但此种情况下，应以指定的政府信息公开工作机构实际收到转送的申请书后，及时与申请人联络确认之日为“收到申请之日”，并以此计算相关答复期限。

（五）内部性、非终极性信息不应公开

按照国务院办公厅印发的《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》规定，应当向社会公开的行政执法信息主要包括：行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式和救济渠道等一般性执法信息。

实务中，某申请人要求公开一件尚在办理的行政处罚中的领导审批件、参与处理案件的人员名单、会议纪要等信息。笔者认为，执法人员是以其单位的名义对外执法或处理信访、投诉举报的，除法律明确规定执法过程中应当表明身份外，执法人员的身份信息、案件处理内部流程等应属于单位内部管理信息，不属于公开范畴。对于个案来讲，执法人员只要求在事中出示能够证明执法资格的执法证件和有关执法文书，在事后公开行政执法决定即可。具体执法活动中有关调查方法、机密信息来源、内部研究意见等敏感信息，不应公开。

申请权滥用现象已成为当前政府信息公开工作的突出问题，电信管理机构对此行为要有更高的忍受度，采取的规制措施应谨慎，不能搞扩大化。必须认识到，申请权滥用在一定程度上也是申请人维护自身利益的无奈选择，只要没有超过权利行使的界限，就应采取相对宽容的态度。总之，在限制和防范权利滥用方面迫切需要立法完善和制度创新，从政府信息公开制度的本意出发，通过合理规制申请权滥用来保障申请人权利的合理行使。