肖军

按照中央的统一部署，司法体制改革正在全国有序展开。保障人民法院依法独立行使审判权是改革的一大目标。为此，要落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的原则，推行省以下法院人财物统一管理，提高法官薪酬待遇等机制。我们认为，全面划分司法辖区，系统设立跨行政区划的人民法院，有利于保障国家法制统一，消除司法的地方化和行政化，促进人民法院依法独立行使审判权，助力司法体制改革目标的实现。

动因：已有司法管辖改革零散而初步，成效有限

司法管辖改革探索多年，出台了一些具体措施，但仍显得零散而初步，对人民法院依法独立行使审判权难以取得全面而持久的成效。

其一，已有司法管辖改革多为设置专门法院，效果有限。2014年以来，北京知识产权法院、广州知识产权法院、上海市第三中级人民法院相继成立，统一管辖知识产权案件。2016年，上海市铁路运输法院改革，统一管辖几个核心城区的行政案件。《宪法》第124条规定，“中华人民共和国设立最高法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。这些专门法院的设置都属于上述条文的“等”字内，应该说还是有宪法依据，但依据不那么扎实，与体系化的地方各级人民法院不可同日而语，而且，实践中多为零星设置，呈现特例状态，去地方化、行政化效果不明显。

其二，湖北省汉江中级人民法院是司法辖区改革，但属个案。在“省直管县”的改革中，湖北省的仙桃市、潜江市、天门市，成为省直管的副地级市。1999年，汉江中级人民法院成立，直接隶属于湖北省高级人民法院，受省人大监督，司法管辖上述三市。这打破了一个市设一个中级法院、法院按行政区划设置的规则，是真正的司法辖区划分，能大大消减地方政府对法院工作的干扰。但是，“省直管县”改革影响面很有限，上述三个市也只是副地级市，并非常见的地级市，有特殊性。汉江中院情况属于个例，影响极为有限。

其三，最高人民法院设巡回法庭旨在司法便民，象征意义强。最高人民法院分别在深圳、沈阳、重庆、西安、南京、郑州等地设置了巡回法庭。原来要远赴北京审理的案件现在可以在就近的巡回法庭审理，原来在北京上班的最高院法官要出差到地方审理案件，大大方便了诉讼当事人。在设置巡回法庭时，不按传统的行政区划——省自治区直辖市或者市县区——来划分管辖区域，而是按照区域来划分，应该说有重新划分司法辖区之意，但不是真正意义上的划分司法辖区，无意解决司法地方化、行政化问题。最高人民法院处于我国法院系统的顶端，管辖全国，它按照区域来划分自己的司法辖区可谓水到渠成，并没有给人太强的革新印象，更多是象征最高人民法院司法便民的努力。

思路：全面划分司法辖区，

系统设立跨行政区划法院

全面划分司法辖区，是指将全国或者一定地域，如省或者市，划分成若干司法辖区，再对应司法辖区设置各级人民法院系统。这是改变现有按行政区划设置法院系统的做法。面向全国推行这项改革，全面划分司法辖区，系统设立跨行政区划法院系统，是司法管辖改革升级版，是向纵深推进司法体制改革。

第一，全面划分司法辖区有利于克服司法地方化和行政化，保障人民法院独立行使审判权。这是中国司法实践的迫切需要和司法体制改革的目标。一直以来，各级人民法院严格对应行政区划设置，使得法院地位低于人民政府，甚至低于公安等政府部门，另外基于政法委等机构领导司法工作的缘由，党政领导干预司法现象时有发生。对应行政区划设置法院，法院的人财物都来自所在地政府，使得同地的财政局、人事局等可以影响法院，人情案现象时有发生。领导干预司法、人情案等造成司法不公，严重损害司法权威。打破行政区划限制，科学合理设置司法辖区，对应新司法辖区设置人民法院，有利于让法院摆脱地方政府的干扰，实现自主办案、独立审判；有利于克服政府官僚气息渗透法院系统后所引发的司法行政化，营造风清气正的司法生态。

第二，全面划分司法辖区是法治先进国家的普遍做法和成功经验。德国、法国、日本、美国等法治先进国家都重视划分司法辖区。德国共有16个联邦州，却有25个高等法院。法國共有96个省、22个大区，但上诉法院的数量却是31个。日本共有47个都道府县，但高等法院却只有8个。美国有50个州，却只有13个联邦上诉法院辖区，94个联邦地区法院。所以，不管是联邦制国家，还是单一制国家，都设立与行政区划错位的司法辖区，并对应这些司法辖区设置法院。

第三，司法辖区划分应当科学合理。全面展开司法辖区划分工作，会大幅度合并、拆分和调整现有的法院设置，引发人财物的巨大变动，是一项牵一发而动全身的重要工作，所以司法辖区划分必须科学合理。为此，应当坚持公正司法、司法便民、因地制宜等原则，综合考虑人口、土地面积、交通状况、司法传统等因素。首先，全国范围内，高级人民法院应当保持不变，按现有行政区划设置，不做调整。从全世界范围来看，从国土面积角度说我国省自治区直辖市的设置数量比较适中，因而高院的设置数量也比较适中。另外，根据目前推行的司法体制改革方案，省自治区直辖市以下法院的人财物由高院统管，即高院统一行使司法行政权。若对高院做较大调整，不利于本次司改的顺利推进。其次，中级人民法院应当重新设置，即改变一个地级市设一个中院的做法，将两个或者几个地级市划定为一个中院的司法辖区，设立一个中院。中院在各级法院中发挥着骨干作用，二审终审往往由中院承担，所以中院审判工作去地方化和行政化非常重要。我国经济的快速发展，道路交通的巨大改善，公共交通系统的日趋完善，小轿车等进入普通家庭，为中院的合并和调整提供了基础条件。尤其是省域内相邻较小地级市中院与中院的合并更显价值。当然，在偏远西部地区，考虑到地广人稀、交通不便等原因，对中院合并要采取更谨慎的态度。再次，基层人民法院可以因地制宜地调整，即需要跨行政区划设置的，就重新设置，不需要的，保持不变。基层院是诉讼的入口，绝大部分案件都经过基层院，便民性在基层院显得极为重要。基层院合并使群众打官司明显更费事的，就不应该合并。但事实上，由于我国城市市区基础设施条件明显改善，分布在市区内的各区的基层院还是可以合并和调整。另外，有些省自治区直辖市以专门法院形式改造成的跨区划法院，如铁路法院，在为全面划分司法辖区改革提供经验的基础上，也应该接受调整，逐渐褪去专门法院色彩，进入普通法院系列。endprint

基石：修改宪法法律，为全面划分司法辖区提供保障

司法体制改革是国家的重大改革。重大改革应当于法有据，改革成果应当得到法律确认。为此，应该修改宪法法律，为全面划分司法辖区提供法制保障。

第一，修改完善《宪法》。首先，系统设立跨行政区划法院，比如系统设立跨地级市的中级人民法院，虽然不与现行《宪法》相抵触，但也没有《宪法》的强力支撑。应当在《宪法》中增加规定，清楚表达系统设立跨行政区划法院之意。其次，《宪法》规定“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长”“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院的工作”。系统设置跨行政区划法院后，《宪法》上述规定中的“本级”是什么意思，需要厘清。例如，跨地级市设立中级人民法院后，是司法辖区内的地级市人大，还是省人大是它的“本级”人大，抑或由别的人大来选举或者罢免它的院长，监督它的工作。为此，应该修法予以澄清。另外，促进人民法院依法独立行使审判权是本次司法体制改革的重要目标。人大监督法院工作与人民法院依法独立行使审判权是什么关系，此监督是何涵义，监督方式是什么等，建议在《宪法》中能有指引性规范。

第二，修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。首先，在人大与法院的关系上，该法与《宪法》一样，多次使用了“本级”一词，对此，应该修改相关规定予以澄清。其次，该法第44条规定直辖市人大常委会行使任免直辖市中级人民法院院长的职权，而全面划分司法辖区后，跨地级市的中级人民法院也应该在这里有同样的规定。为此，应当修法予以明确。

第三，修改《人民法院组织法》《法官法》等。《人民法院组织法》第22条明确了中级人民法院的范围，但跨地级市的中院不在其列，对此，应该修法予以增加。《法官法》第11條规定直辖市中级人民法院院长由市人大常委会根据主任会议的提名决定任免。跨地级市的中院如何做，应该修法予以明确。此外，这些法还应该在跨行政区划法院的人财物保障等方面修改完善。

深化司法体制改革，全面划分司法辖区，系统设立跨行政区划法院，实现人民法院依法独立行使审判权，这是全面依法治国中的一大目标。我们应该撸起袖子加油干，力争在第一个百年奋斗目标到来之时实现这个目标。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com

全面划分司法辖区，是指将全国或者一定地域，如省或者市，划分成若干司法辖区，再对应司法辖区设置各级人民法院系统。这是改变现有按行政区划设置法院系统的做法。面向全国推行这项改革，全面划分司法辖区，系统设立跨行政区划法院系统，是司法管辖改革升级版，是向纵深推进司法体制改革。为此，应该修改宪法法律，为全面划分司法辖区提供法制保障。endprint