谭 钊

（100875 北京师范大学 北京）

我国的社区矫正制度自2003年开始试点，2009年在全国试行，2014年全面推进，发展迅速，成绩显著。在这十四年的实践探索中，社区服务已经成为一项重要的矫正内容，积累了大量经验，但同时也存在很多不可忽视的问题，如人员短缺、服务项目单一、监管不严。在制度层面上，2012年颁布的《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》）只对社区服务的时间和处罚制度作了原则性规定，其他重要方面均没有涉及。2016年12月发布的《社区矫正法（征求意见稿）》则更为简省，甚至与以往文件相矛盾。由此可见，社区服务工作还面临很大的挑战。不解决好上述问题，不仅影响社区服务工作的发展，还会影响整个社区矫正制度的实施。因此有必要重新梳理现阶段社区服务工作的开展情况，强调社区服务的价值与优势，分析执行过程中存在的问题，为其完善提供可行性建议，以此为立法提供借鉴，促进社区服务的进一步发展，实现社区矫正制度的基本功能。

一、社区服务的价值

社区服务，是指社区服刑人员根据社区矫正机构的安排进行的公共服务方面的无偿劳动。作为社区矫正制度下的一项重要内容，它有着自身独有的优势，发挥着矫正犯罪人行为，改造其心理活动和意识观念，最终促使其顺利回归社会的作用。

（一）有利于恢复社会关系和社会秩序

根据恢复性司法的理念，司法正义需要使社会关系得到恢复，而非只以报复为目的[1]。因此司法机关通过对犯罪人采取判处监禁刑、赔偿等措施来纠正违法的正义，达到恢复社会关系的目的。但这种恢复对受害人或社区来说，并不是彻底地保护其法益。受害人及其家属可能还会沉浸在法益受损的痛苦中，可能还会担心服刑人员出狱后能否改过自新，社区所遭受的创伤短时间内也无法恢复如初。而在社区矫正制度中，社区服务相比于集中教育、心理矫正等其他矫正内容，给犯罪人和受害人提供了更加紧密接触与沟通的渠道。在社区服务中，服刑人员通过积极负责地劳动来弥补受害人和社区在犯罪行为中遭受的损失，赢得受害人及社区居民的谅解，使他们的生活和心理状况恢复常态，也帮助自己顺利融入社会，最终使受到破坏的社会关系及社会秩序得以恢复。

（二）有利于强化社区矫正的惩罚功能

刑罚的首要目的就是惩罚犯罪。社区矫正作为一种刑罚执行制度，也应遵循这一原则，体现出应有的惩罚性和强制性。在众多教育矫正手段中，社区服务通过定期劳动的方式为社区服刑人员施加身体上和心理上的负累，责任更重，惩罚意味更强。因此它不仅仅是一种行为矫正方式，更是一项需要严格执行的惩罚制度。如果放松或者放弃对社区服务工作的管理，将会弱化社区矫正的刑罚色彩，大大降低对服刑人员的威慑性和警示性，导致服刑人员不能准确认清自己的罪犯身份，自由散漫，改造意识不强[2]。普通群众也会更加坚持社区矫正相当于无罪释放的错误认识，不利于形成良好的社会评价。因此，完善对社区服务的规定和监管对顺利实现社区矫正的惩罚作用和矫正作用具有十分重要的意义。

二、实践中社区服务存在的主要问题

社区服务在长期的探索实践中逐渐形成了一套自己的工作内容和运作模式，但因为相关规定比较笼统，可供借鉴的经验比较少，它在制度建设和具体执行上仍然存在一些问题。

（一）相关制度太简略

社区矫正自试点以来，颁布了一系列规章和文件，如2012年施行的《社区矫正实施办法》、2014年8月颁布的《关于全面推进社区矫正工作的意见》、2014年11月颁布的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》、2016年9月印发的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》和12月发布的《社区矫正法（征求意见稿）》。这些文件从不同方面、不同阶段对社区矫正制度作出规定，但对社区服务这一教育矫正手段却没有详述。《社区矫正实施办法》中除了第十六条规定有劳动能力的社区矫正人员应当参加社区服务，且每月服务时间不少于八小时之外，其余几条都是一笔带过。最新的《社区矫正法（征求意见稿）》则更为简略，只出现一条相关条文，规定服刑人员“可以”参加公益活动，并删去了有关社区服务时间的规定。由此可见，现行规定对社区服务只做了原则性概括，有关服务时间上限、各方工作职责、执行程序等具体问题都没有作出顶层设计。

社区服务不仅在高位阶的法律层面缺少明确统一的纲领性规定，在各地的具体实施细则中也是点到即止，笼统模糊。此种方式虽然有利于基层矫正机构因地制宜探索灵活的执行方式，但存在的更大问题是，各地的社区服务工作无法可依，随意性大，执行不规范，最终减损了社区矫正的威慑力和矫正效果。

（二）执行落实不到位

前面提到，惩罚犯罪是刑罚的首要目的。各种文件制度也都把社区矫正视为一种非监禁刑罚执行制度。这要求社区服务体现一定的强制性，即服刑人员必须按照规定接受监督管理，完成一定数量的公益劳动。但是在实际操作中，因为种种因素的限制，社区服务常常出现执行落实不到位、形式大于内容的问题，主要体现在以下两个方面：

1.日常监管不严格

实践中一些矫正机构因为人员短缺、观念上不重视等问题，在社区服务的组织、监督、考核等方面缺乏严密规范的工作程序。有些地区的司法所将服刑人员进行分散社区服务的考察监督工作转交给村（居）委会，要求最后出具劳动证明即可。但由于缺乏相应的配套保障制度，很容易出现监督缺位、证明造假的问题。有的司法所只对服务情况简单记录，缺少具体量化的考核标准，因此无法从劳动态度、完成效果、社会评价等方面对服刑人员进行全面分析，进而影响后续的分级处理、个案矫正。如果不对这些问题加以解决，社区服务只会流于形式，其惩罚效果和矫正效果均无法体现。

2.处罚违规不规范

《社区矫正实施办法》中规定，对服刑人员的处罚手段有警告、提请治安处罚、提请收监执行三种。但实践中处理各种违规行为时，司法行政机关常常面临难题：警告处罚显得威慑力不足，收监执行又过于严重，中间缺少过渡的处罚形式。再加上没有被授予执法权，他们无法采取其他强制措施。北京市在试点过程中借调了一批监狱警察、戒毒警察来从事社区矫正工作，虽有警察身份却没有执法权，因此也不能对服刑人员的违规行为进行处置。[3]事实上，因为没有参加社区服务就被处罚的例子几乎没有。这种畸轻畸重的处罚机制不利于工作人员妥善处理社区服务执行过程中发生的各种问题，也很难对服刑人员形成威慑和强制。随着此类情况的增多，他们的在刑意识、改造意识会越发淡薄，认为社区矫正不过如此，逐渐学会通过“钻空子”来逃避社区服务，甚至出现跟矫正工作人员谈条件、提要求的现象。

（三）组织保障跟不上

1.工作人员数量不足，加大社区服务的组织监管难度

根据司法部要求，司法所工作人员应达到3-5人以上，但现实中很多地区都达不到配置要求。作为最基层的司法行政机构，司法所一方面需要承担社区矫正、人民调解、法律服务、法律宣传教育等多项职能，工作任务繁重；另一方面由于编制所限，还面临着人员短缺的窘境。随着社区服刑人员不断增多，普遍存在的矛盾变得日益突出。据统计，西南山区某县54个司法所共有社区矫正工作人员66人，其中政法专项编人数25人，地方行政编41人，平均每个乡镇司法所只有1到2名工作人员。他们并不专职社区矫正工作，还身兼基层司法所的其他职责。[4]在矫正人数方面，各个乡镇的情况大不相同，有的多达20余人，有的少至2人或几乎没有。人手紧缺的现状使社区矫正工作很难顺利开展，社区服务也因此出现无人组织、无人监督、无人考核的问题。

2.工作人员专业性不强，制约社区服务发挥矫正效果

社区矫正作为一项刑罚执行方式，一项旨在改造服刑人员，促进其顺利回归社会的事业，要求执法人员具备法学、心理学、社会学、教育学等专业知识。但实际工作中基层司法行政机关的在编工作人员日常主要处理司法行政管理事务，专业对口度低，也没有接受过刑事执法和矫正理论的系统学习，这对开展社区服务的监督、评价和矫正工作造成了一定困难。如果不完善这类问题，就不能有效地对服刑人员进行帮扶，也很难迅速及时地对违纪违规行为做出处理，最终影响社区矫正制度发挥作用。

（四）服务内容单一僵化

社区服务的内容是指服刑人员参加活动项目的具体类型和实施活动的具体方式。作为事关社区服务矫正效果的重要因素，社区服务项目应当兼具便于管理和个性化的特点，以最大程度发挥服刑人员特长和积极性为指导，做到多元设置、灵活实施。但杭州市对140个司法所开展社区服务的调查情况显示，无论是集中组织，还是单独劳动，社区服务项目涉及最多的都是卫生清洁、公益绿化和义务服务三类。而义务服务的主要形式也是帮助敬老院等机构打扫卫生，所以卫生清洁类几乎成为社区服务最主要的形式。[5]因此服务基地也多是设在民政、园林部门。如此一来，社区服务项目长期固定僵化，势必会对社区服刑人员的积极性造成负面影响，使他们产生厌烦情绪，不利于后续社区服务的组织，也无法从根本上起到矫正的作用。此外，在安排服务项目时也多为司法行政机关或者村（居）委会统一指定，服刑人员自主选择的情况较少。

三、完善社区服务的几点建议

（一）细化对重点问题的规定

在国家层面，一套程序规范、内容全面的《社区矫正法》应当尽快出台。原则上需要对社区服务的各方面工作都作出详细规定，如果不能做到，也应当对重要问题作纲领性的规定，包括决定机关、监督主体、执法权限、强制措施、服务时长上限和下限等等，以期对全国社区服务工作起到规范和指引作用。在组织管理、监督考核、项目设置等具体制度方面则可以出台配套的司法解释予以细化。在法律制定过程中，要注意结合实践经验，对普遍认同的制度做法给于肯定，在法律层面加以延续和强化，例如明确社区服务的强制性质；而对以往文件中不合理的规定要反复斟酌，进行调整纠正，例如探索更加合理的处罚机制和适当的强制措施。

在顶层法律还未颁布时，各省应结合当地司法实践情况，在《实施办法》的框架下制定更为科学详细的规则，改变社区服务点到即止的制度现状。尤其对于监督、检查、考核、奖惩制度，应当科学调研、认真分析，确保规定具有可操作性、合理性。只有出台全面明确的工作细则，才能使基层矫正队伍有法可依、有据可循，才能保证基层社区服务工作顺利开展，促进社区服务向规范化、标准化迈进。

（二）加强社区服务的强制性和规范性

第一，正视社区服务的惩罚功能，严格执行工作流程。矫正工作队伍应该认识到，规范的监督管理是实现教育矫正目标的前提和保证。[6]因此必须要严格落实每一项工作，制定细化的考核标准。集体服务时矫正机构工作人员应当到场统一记录考核，分散服务时如果委托给其他辅助人员进行监督考察，则要求服刑人员提交司法行政机关统一印发的服务证明和劳动照片等相关证明材料，并做到定期或不定期到服刑人员服务地点检查分散社区服务的完成情况和监督情况，杜绝敷衍走过场的情况发生。

第二，探索刑罚执行用警制度，明确执法权责。可以借鉴“北京模式”，通过岗位借调或者设置专项编制等途径，在区县司法行政机关设立执法督察队，在每个司法所配备一名人民警察，从立法上确认其拥有一定程度的强制性权限并承担相应的责任。利用人民警察身份对服刑人员产生威慑，利用实质性执法权对不参加社区服务、不遵守社区服务规定的行为进行教育、警告甚至更严重的限制活动自由、禁止从事某项行为等处罚。这种制度上的探索创新不仅有助于约束和管理服刑人员，缓解社区服务严肃性不足、规范性差的问题，还可以解决因收监导致的执行成本问题。

（三）提升矫正队伍工作水平

首先，适度增加基层司法所人员编制，保证并在法学专业以外注重吸收具有心理学、社会学等专业背景的工作人员。其次，在保障人员数量的基础上，注重培训，培养规范意识，提升专业水平。新入岗的执法工作人员在培训结束后要接受考核，合格后才能上岗参与矫正工作，不合格则需要进一步培训。例如吉林省白山市通过举办全市执法工作人员培训班、业务辅导、知识竞赛、岗位练兵等方式来增强司法工作人员的理论知识和业务能力。再次，动员社会工作者、志愿者参与到社区服务工作中，配合矫正机构工作人员、社区组织完成组织监督工作，缓解人员紧缺问题，提升社区矫正的效果。同时要保证社区服务经费的落实，为矫正队伍提供内外保障。

（四）丰富服务内容和执行方式

一是建设多元化的社区服务项目。针对服务项目集中固化的缺点，基层司法行政机构一方面可以开拓思路，充分挖掘社区资源，吸收更多社会力量加入，根据实际情况建设多样化的社区服务基地。例如依托环境、动物保护等非营利性机构设计志愿活动，或是结合城市建设项目，与社区组织合作，安排服刑人员参与交通维护、法制宣传、文明创建等活动。另一方面还可以引入社会工作的优势视角理论，鼓励服刑人员根据自己的性格优势、技能特长“上报”服务项目，例如维修家电、理发、贴手机膜等。这种方式不仅体现了刑罚执行中的人文关怀，更有助于提高服刑人员的服务积极性，使他们在劳动中获得更多的成就感，从而达到更好的矫正效果。

二是建立灵活的社区服务执行方式。首先，注重集中社区服务和分散社区服务相结合，保证管控与个案矫正双重目的的实现。其次，在服务时间和地点的选择上，允许服刑人员根据自身学习工作的安排，与矫正机构协商确定适宜的劳动时间，矫正机构只需要在月末检查其是否完成总任务即可。如果有服刑人员不愿意在熟人社区服务，也可以安排其跨社区服务。

四、结语

综上所述，社区服务并不是可有可无的矫正手段，而是对践行恢复性司法理念、实现矫正功能和威慑功能都具有积极意义的重要内容。因此在面对社区服务出现的诸多问题时，不应怀疑否定其价值，而应该努力探寻解决之道。法律制度的简略一定程度上导致社区服务出现无法可依、监管不严的问题，但同时也受到意识观念、既有制度、社会环境的制约。只有同时解决好制度和实践的问题，重视社区服务的惩罚功能，严格履行职责，逐步探索优化人员录用、处罚措施、执行权限、项目

设计等制度，吸引社会力量不断参与，以实践经验指导立法，以立法进一步规范实践，才能真正解决社区服务面临的困境，促进社区服务发挥更大的作用，最终实现社区矫正制度的初衷和目的，促进服刑人员顺利回归社会。

[1]刘强.社区矫正制度研究[M].北京：法律出版社,2007.

[2]赵爽,雷淳娴.社区矫正惩罚机制的探讨——兼论机构设置的完善[J].广西政法管理干部学院学报,2017(1).

[3]马燕,张才斐.关于社区矫正用警问题的研究[J].中国司法,2017(9).

[4]陈嘉，陈丽.西部山区农村留守未成年人犯罪社区矫正研究——以S省X县为样本[J].预防青少年犯罪研究,2016(6).

[5]杭州市司法局课题组.困境与出路：依法开展社区矫正情境下社区服务的执行现状及其重构——以杭州市的实践调查为基础[J].中国司法,2014(2).

[6]邢文杰.社区矫正之教育矫正工作规范化思考[J].山西省政法管理干部学院学报,2015(2).