郑文晖

（355400 周宁县委党校 福建 宁德）

习近平总书记在十九大报告中强调，要按照全面建成小康社会各项要求，突出抓重点、补短板、强弱项。面对人口老龄化的国情，补齐养老民生短板，成为“积极开展应对人口老龄化行动”的应有之义。虽然新修改的《老年人权益保障法》是实现老年人合法权益的法律保障，是坚持以人为本，保障和改善民生的必然要求，更是我国积极应对人口老龄化战略的重要举措。但是老年人权益法律保障能否认真贯彻落实，与他们的需求结构是否相对应，是否真正实现“老有所养”，事关老年人能否度过一个幸福安康晚年。基于此，笔者通过调研加强对周宁县养老模式等系列养老问题的研究，了解该县社会化养老事业现状，分析目前养老事业发展中存在的问题及影响老年人对养老需求的因素，以期推动该县未来养老业的发展，从容应对人口老龄化高峰的到来。

一、周宁县老龄人口及养老服务业发展状况

截至2017年6月，全县户籍总人口21.13万多人，60周岁以上老年人口33559人，占总人口的15.7%，其中80周岁以上老年人5234人，占老年人口总数的15.6%。60周岁以上老年人口占比高于全省13.41%、全市14.83%的平均水平，预计在“十三五”末全县60周岁以上老年人将达到3.9万人。从困难群体老年人占比看，全县60周岁以上特困群体老年人5382人，占老年人口总数的16.03%。由此可以看出，该县已进入老龄化社会，并表现出绝对数量大、高龄化趋势显著、困难群体占比高等特点，老龄化现状较为严重。

近年来，该县养老服务业虽然有了一定发展，但是发展速度较慢、规模较小、养老服务内容单一、市场化程度不高、投入不足、政策扶持力度不够，远远不能满足广大老年人及其家庭的实际养老需求。具体表现如下：

1.现有养老模式与老年人养老需求不对称

一是社会养老保险制度的保障与管理水平低。自2011年10月起全面实施新型农村养老保险制度起点比较低，养老待遇水平不高，基础养老金从每人每月50元提高到目前的100元，但每月100元的基础养老金标准很难充分保障老年人正常的基本生活，社会养老保障制度还不够健全。二是传统的家庭养老模式由于早期计划生育政策的实施，使得大多数家庭都是独生子女，即“421”的家庭结构，家庭小型化导致其养老功能弱化。另外，近年来因钢贸信贷危机，造成大部分青壮年背井离乡，空巢老人剧增，同时失能及高龄老年人呈上升趋势，但对失能、高龄老年人的长期照护保障制度尚未形成；三是乡镇敬老院缺乏运营资格。因县财政困难，限制了集中供养的数量和补贴标准，已建成的乡镇敬老院集中供养率较低，且大多接纳有自理能力、半自理能力的农村老人。这与现实的老年人口数量和实际养老服务需求相比仍显滞后。

2.居家养老服务发展尚不成熟

一是传统养老观念束缚养老事业发展。老年人家庭观念较强，不愿离开家人入住养老场所；二是社区基础硬件设施不完善，规模小、档次低，新建住宅区建设规划中没有强制要求配套养老设施；三是居家养老服务水平较低。该县虽有设立居家养老服务站，因处于起步阶段，效果还不明显。四是养老服务资金筹措困难。存在着筹资渠道单一、不稳定，资金数额小等问题。目前已建的养老幸福院，其资金除民政部、省民政厅福彩公益金补助外，地方财政没有配套资金，仅靠村级自筹解决配套资金问题，资金缺口较大。因投入不足，有的养老休闲服务中心还停留在规划阶段。五是服务供给与实际需求不匹配。对于在养老机构养老的半失能、高龄老人，最需要的是医护、精神慰藉等服务，但因全县养老机构目前尚无能力满足老年人所需，只能提供最简单的生活照料。总体上，目前依托社区提供的居家养老服务还难以满足老年人就地安养的实际需要。

3.民办养老服务机构空白

由于受钢贸行业崩盘的影响，民办养老服务机构发展滞后，就本县已投入运营使用的有1所县光荣福利院和9所乡镇敬老院及若干所农村五保幸福园，也都由政府部门管理运营。虽然该县采取了各种动员的措施和办法，但尚无社会力量参与养老服务机构建设。

4.养老服务专业化队伍建设未跟进

由于老年人的护理服务工作责任重大、待遇低，工作量繁重，且与部分老人沟通困难，人们不愿意从业，造成专业护理人员严重缺乏，乡镇敬老院的工作人员大多是由民政办人员兼任，居家养老服务站工作人员也大多是由社区工作人员兼任，养老社会专业化组织上还不健全。在助餐、助洁、助浴等专门护理人员无专门的社会机构和人才，老年人的健康护理、精神慰藉等专业程度较高人才的需求更是无法得到有效满足。

二、影响周宁县养老服务业发展的原因分析

1.政府职能定位不准确

第一，政府对养老服务业的发展缺乏规划。相关职能部门未能根据本县人口总量和养老需求科学规划养老产业问题，更没将养老业作为产业化运行，导致养老机构建设与养老需求相脱节，养老服务机构建设虽享受专项资金补贴，但却没能发挥其应有的职能作用。第二，政府缺乏科学的引导。政府只进行一些宏观调控，颁布宏观性的政策措施，对养老业的指导和引领缺乏实际的操作方法。第三、各部门间缺乏有效配合及沟通统筹。作为老年服务工作的协调部门的老龄委，在养老服务行业管理上分别由政府办、民政局、老干局多家单位管理和指导，工作机构权责不明确，养老服务业的建立和运行基本上处于放任状态。

2.统一的行业标准和监管机构缺乏

社区居家养老工作处于探索阶段，在行业管理上，缺少专门的养老产业行业指导委员会和《养老法》对各相关部门职责的进行规范。由于行业运行缺少规范与统一标准、有力的监管机构，导致在行业自律、行业指导以及监督管理等方面的欠缺，造成养老服务产业的产品和服务总体质量不高。

3.民间资本投入养老服务产业乏力

制约养老服务业发展势头的关键因素之一，是社会各界力量投资力度不够。一是市场主体及机制未充分发挥作用。该县养老机构投资主体以民政部门为主，仍用行政手段取代市场化服务，缺乏市场的自我发展和调节。二是政策弹性度大、可操作性小。如国务院制定的《实施意见》是一只全面性文件，缺乏具体细化标准和实施细则，导致政策难以操作。三是经济扶助力度不够大。目前政府对民办养老机构主要采用床位数额定补助，补助额与投入相比差距较大，导致民间资本不敢或不愿进入，即使已进入的也做不优做不强。

4.社区参与养老服务能力不足

因社区日常工作繁杂，且缺乏高素质养老服务工作人员，很难根据社区群众的实际需求制定详实全面的服务计划以及提供必要的社区管理服务，无法充分发挥基础性平台作用。

三、更好满足周宁县社会养老服务需求的建议

养老问题不仅是个人家庭问题更是不容忽视的社会民生问题，当前周宁县要以国家相关政策为导向，抓住机遇，制定符合县情的政策措施，促进养老服务业的发展。

1.强化政府主导作用

养老服务业关系着社会经济等各方面的发展，政府在养老产业发展中要发挥主导作用，积极推进养老产业的发展。①督促相关政策落实。建议县政府根据中央、省、市文件的精神，开展广泛调研，收集老年群体家庭经济状态、养老消费观及养老需求等信息，制订详尽的发展规划，整合资源，推进养老服务体系建设。②建立健全养老相关制度。制定养老产业的准入制度、第三方评价制度、老年护理保险制度及养老从业人员的资格、晋升晋级制度等。

2.优先发展社区居家养老服务

①对居家养老服务对象精准施策。由政府牵头，联动相关部门建立以“互联网+”为平台的信息养老服务体系，针对不同类型的老年人群，提供不同层次的居家养老服务。②建立共同参与养老的社会体系。在社会力量参与度不足的情况，应加强政府、志愿者协会、红十字会的合作力度。志愿者协会鼓励大众加入到居家养老服务中去，红十字会对社区医疗服务中心的保健护理等方面在必要时进行指导和帮助。③医养结合有效衔接。界定清楚卫计、民政、人社等部门具体职能，让老年护理享受到医保定点、医疗卫生、养老服务等优惠政策。④优化农村居家养老服务的资源配置。在满足特困人员集中供养的前提下，鼓励有条件的五保供养机构积极为农村其他低收入、独居、高龄及失能老年人提供养老服务。支持农村集体经济组织帮扶和邻里互助；鼓励慈善组织和志愿者深入农村为留守老年人提供照料服务和精神慰藉，切实解决农村留守老年人实际养老问题。

3.鼓励支持民间资本兴办养老机构

民间资本进入养老机构是现实的需要。解决养老民生短板问题，仅靠政府、社区和家庭还不够，必须走社会化、市场化、多元化道路，让有限资源发挥最大效用。①发挥政府托底功能。通过采取民办公助、公建民营、政府购买服务、PPP等多种模式，鼓励社会力量兴办养老机构。对创办的养老服务机构，应区分不同情况给予相应的政策扶持。②强化要素支撑。政府要制定“扶持和优惠”的政策，给予社会经营的养老机构以一定的财政补贴、税收减免和用地、贷款方面的政策倾斜，并为民营养老机构寻找投资人，解决其资金困难问题，以此调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性。

4.倡导全社会积极应对人口老龄化

要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念。①建议通过报纸、有线电视、网站，微信等新闻媒体平台，积极开办栏目，全方位宣传、多途径动员全社会要积极迎接老龄化社会的到来，改变传统的家庭养老观念，引导老年人和老年人家庭养老消费观，宣传多种养老模式，指导他们选择适合自己的养老模式。②重塑家庭在养老中的地位和作用。创造条件让家庭成员更多赡养老年人，更好地衔接家庭照料与社会养老服务。③加强有关老年人权益保护的法律法规宣传。对于赡养老人的模范家庭进行物质和精神上的奖励，对于不赡养老人或者虐待老人的违法行为依法进行惩处。同时在相关文件中明确规范养老机构的权利保障和职责。

5.培养专业化老年人服务业队伍

专业化的服务队伍是居家养老能否成功的关键，也是老年人生活质量的重要保证。①政府通过补贴职业培训、购买公益岗位等方式加大开发居家养老服务人才的财政投入，帮扶各类就业困难人员在居家养老服务行业就业，同时制定职业技能鉴定与考核的行业标准。②建立养老服务培训平台。建议与属地大专院校、卫生院校、职业学校联合协作，开设满足老年人居家养老服务需求的相关专业，在招生、收费、就业方面给予政策倾斜，并出台政策。③重视整合和充分利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿者队伍，聘请一批德高望重的老同志参加社区管理服务工作。

6.创新养老服务机构管理体制

维护老年人合法权益的前提下，对现有老年福利院、养老中心等公办养老服务机构进行改革。①探索敬老院公建民营模式，将敬老院经营权向社会公开招标，引进民间资本，对已有的敬老院硬件设施、环境等进行升级改造，建立和完善专业化、规范化、市场化运行管理机制，提升敬老院管理质量和运行效率。②在现有老年护理费用补贴政策基础上，建议尽快开展政府扶持下的长期护理商业保险，由财政和个人按照一定比例出资，成立长期护理保险基金，让居家护理或在养老机构接受照护的老年人都能依照规定获得保险基金支付。

总之，随着老龄化趋势加剧，养老短板愈发凸显，一边是“银色危机”，一边是发展滞后的养老机构。县政府应认真贯彻《老年人权益保障法》，根据中央、省、市有关文件精神，在推进养老服务业发展的过程中，以周宁县情为基础，以提高老年人生活质量为准则，对周宁养老事业进行宏观调控，不断完善养老保障制度，促进居家养老服务，有效缓解人口老龄化危机，使老年人能够共享社会发展进步的文明成果。

[1]何青峰.老龄化背景下城市“适老化”住宅建设研究：以浙江省为例[D].浙江大学,2012．