刘 卓

（519020 澳门大学法学院 广东 珠海）

随着国际贸易的发展繁荣，海洋污染事件时有发生，继全球气候变暖、陆地资源遭到破坏之后，海洋环境的污染与破坏也已经成为影响人类社会长远发展的又一大威胁。2011年渤海湾的漏油事故，不仅给国家和沿岸渔民造成了巨大经济损失，更严重的是给我们国家的海洋环境造成了无法估计和难以挽回的损失。虽然我们国家的海洋环境保护起步并不晚，但是我国的海洋污染损害索赔制度建设还处于初级阶段，相关的法律法规还不够健全和完善，尤其是在索赔主体的范围问题上更是模糊不清。以至于在污染发生后的索赔环节上产生了很多问题和乱象，使遭受经济损失的不能及时获得到赔偿，海洋环境的恢复不能得到修复资金的支持，这是一个急需解决的问题。

一、海洋污染损害赔偿的索赔主体

1.海洋污染损害概述

海洋污染在我国现行的法律下没有明确的定义，根据国际公约规定，其指外来的物质，无论直接或者间接，基于某一原因被引入海洋环境，造成海洋内资源的损坏，并且对人类健康产生威胁，对海上的渔业捕捞及其他活动造成障碍，减损了整体环境质量的有害现象。①其中最普遍并且规模较大的污染源是石油。根据统计，全世界各国流入海洋的石油高达1000多万吨，其污染呈现出规模大、治理难度较高、污染程度较大以及停留时间较长等特点。例如“东方大使”号邮轮，于1983年在青岛附近海域发生石油泄漏事件，污染范围包括青岛港以及胶州湾等相关的海洋区域。2011年，中海油与康菲石油公司合作开发的渤海湾19-3钻井平台发生重大溢油事故，油污污染面积达到1600多平方公里，影响范围涉及山东、辽宁等四省。此次事故也被国务院调查组定性为中国迄今发生的最严重的海洋生态污染事故。

2.海洋污染损害赔偿案件中索赔主体的特点

海洋环境污染问题日益严重，究其本质来讲，海洋污染涉及的主要问题即侵权问题。从求偿方式上来讲与其普通民事诉讼中的侵权诉讼有许多相似之处。在海洋环境污染诉讼中，诉讼原告亦即索赔主体，是海洋环境污染中的受害方，诉讼被告亦即赔偿主体，通常表现为海洋环境污染中的加害方。而海洋污染诉讼除了呈现出以上特点外，其本身还具有与一般侵权诉讼不同的特点：

（1）海洋污染损害具有范围广的特点，体现在诉讼中即为受害人数量多，呈现出一定的不确定性。在海洋上存有的利益相关主体范围非常广泛，并且情况通常较复杂，主要包括海上养殖、货轮运输、旅游区域以及其他海上作业等。相应的受益人范围则具有极大的不确定性，如果海上环境遭受损害，受益人的利益均存在被侵害的可能性，导致受侵害主体数量不定，且被侵害人的利益可能各不相同。

（2）海洋污染诉讼损害往往不具有直接性。海洋污染通常并非与被侵害人有直接联系，而是通过海洋这个媒介，对被侵害人的合法权益造成一定侵犯。我国传统诉讼理论要求，原告应当与案件存在直接利害关系，如果按照此规定，往往受侵犯的某些个人因为不具有诉讼主体资格而无法维护自身的合法权益。

（3）海洋环境污染诉讼的诉讼原告包括行政机关。我国海洋污染问题在实际情形中，政府等行政机关单位大多是提起海洋污染诉讼的原告方，主要包括环保部门、渔政等相关政府部门。由我国《海洋环境保护法》的相关规定可知，在我国很多行政部门对海洋环境都享有一定监督管理权，但是另一方面，该法律并未对各部门的具体管理权限进行明确化，这导致在实际海洋污染事故发生时，无法明确应当由哪一个主管部门代表国家进行诉讼并请求赔偿。

3.国家海域所有权和海域使用权

（1）海域所有权。国家海域所有权是一种新型的国家所有权。《中华人民共和国海域使用管理法》第一次提出了国家海域所有权这一概念，明确了涉及海域所有权及海域管理的相关法律问题。该法第一条规定：“为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法”②。这是该法的立法目的之所在。该法第三条第一款进一步规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域”③。这是我国法律对国家海域所有权第一次最直接的、最明确的界定，这也可以说我国国家海域所有权是一种新型的国家所有权。

（2）海域使用权。我国除了《民法通则》对海域使用权的原则规定外，《海域使用管理法》第三条第二款规定“单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权”。第六条第一款规定“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护”。第二十三条第二款规定“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”④。从这些规定可以看出，海域使用权在我国是一种有别于国家海域所有权的新型用益物权。

二、我国海洋损害赔偿主体的现状分析

环境污染损害区别于普通的民事侵权，在普通的民事侵权案件中，受害人被侵犯的权利主要是单一或复合权利，如对财产、人身、人格等权益的单一具体侵害。而在环境污染侵权中，因为环境是人类及其财产所赖以存在的基础，故环境的污染导致的受害者范围具有不定性以及广泛性特点，而在侵权具体索赔时，则呈现出原告数量多的特点。我国的相关立法规定和美国《1990年油污法》以及国际法上的《1969年国际油污损害民事责任公约》相比较，缺少对索赔主体的定义规定，也未规定索赔主体的具体范围。所以，按照《民事诉讼法》的规定以及《民法》中对于民事主体的相关规定，索赔主体属于一般意义上合法权益被侵害的民事主体。所以，目前对于索赔主体上的争议大多集中在行政机关可否在环境污染诉讼中担任索赔主体及公民作为索赔主体的范围问题。

1.海洋污染损害赔偿案件中的行政机关

具体而言，行政机关的概念有广义与侠义之分。广义的行政机关是指行使行政权的机构的总和。侠义的行政机关则仅指政府，不包括其下属机构，而此处所指的，应当是广义的行政机关概念。

我国《海洋环境保护法》并没有对求偿主体范围的相关规定，而仅是模糊规定了环境污染受害者有求偿的权利，其余的并未做详细规定，并且在《环境保护法》第6条中也同样是简单规定了对于环境污染，任何个人及单位均有检举控告权利，这与前者相似。第41条中规定了行政机关的些许职权，“当因为环境损害而需要进行赔偿时，行政机关可以依据当事人的请求，进行相应的处理，若当事人对行政机关的处理不服时，可以自行向人民法院进行起诉，当然也可以不经过行政机关处理，直接向人民法院起诉”⑤。此处，行政机关仅仅起到了一种类似调解的作用，并非是指行政机关代表公民或者国家对环境污染者进行求偿。然而在新《民事诉讼法》中，明确规定了行政机关以及其他有关组织在环境污染诉讼的求偿主体地位，但是其规定还是较为模糊，并未明确相应污染情形的具体求偿机关，相较美国等国家地区的规定还不明确。

《船舶污染管理条例》第39条规定港务监督有权力对造成海洋污染的船舶责令其支付相应的污染治理费用。第40条则规定了港务监督对于被污染损害的个人及单位与污染者之间的赔偿纠纷有相应调解的权力，当事人对调解不服的可以向法院进行起诉，也可以直接向法院进行起诉。此两条规定是对于行政机关权利的赋予，其既是裁决机关，也是相关费用的求偿机关。

根据上述的规定，行政机关在原则上可以采取相应行政行为的方式责令责任人承担相应的赔偿损失等民事责任，具有一定“民事责任行政化”的特点。而在具体实践中，由于缺乏相应的程序及法律规定，行政机关几乎不对污染损害赔偿的案件进行行政裁决。

2.海洋污染损害赔偿中行政机关代表国家进行求偿

《海洋环境保护法》第90条即规定了相关行使海洋环境监督管理权的行政部门可以代表国家，对于破坏海洋环境及其他污染海洋行为，向责任者进行求偿。虽然该条也仅是原则性的规定，操作性不强并且规定缺乏具体性，但是该条确立了行政机关能够代表国家对于责任者进行求偿的原则。

上文已有论述，行政机关可以通过行政裁决的方式对责任人进行责令赔偿，但是在实践中行政机关的此种行为非常容易混淆了行政权和司法权的界限，故该种行政性本质上存在一定的缺陷。《1969年国际油污损害民事责任公约》中亦规定，涉外船舶油污染损害案件，污染损害赔偿诉讼只能向缔约国的法院提出⑥。所以，行政机关处理污染损害赔偿亦有点不适当。

国家对特定的自然资源享有所有权，对于特定自然资源的侵害便是侵害了国家的权益，而由于侵害行为在国家和责任人之间便形成了侵权责任法律关系，国家有权要求责任人进行赔偿。然而，“国家”作为一个整体概念，其组成内容呈现复杂多样性。政府、人民代表大会、公检法机关、公民等都是构成国家的元素。我国《民事诉讼法》中也规定了公民、法人以及其他组织可以作为民事诉讼人。而行政机关对相应的自然资源具有一定的监督管理权，从民事诉讼法律关系的角度来讲属于“机关法人”，理论上符合民事诉讼主体的规定。

虽然从立法的角度看，享有海洋监督权的行政机关可以代表国家进行索赔，但在实践过程中，国务院下属的许多机关多多少少在环境监督方面均有相应的权利，如军队环保部门、渔业行政主管部门、环保行政主管部门等，而在具体监管范围上，难免存在管辖区域重叠与机构重叠现象，究竟哪一个主管部门代表国家进行求偿是立法上模糊的地方。其次，在实践中出现了几种问题，其一是行政机关代表原告向被告起诉求偿时，双方并非平等民事主体，存在不公平的现象，其二是存在相应的行政机关没有权限代表国家对资源污染责任人进行求偿的权力。⑦

3.公民作为求偿主体的问题

首先，我国《环境保护法》仅仅规定了一切个人和单位都有对于环境污染进行检举和控告的权利，但是检举和控告的权利并不代表个人及单位具有向法院对环境污染责任人进行起诉的权利。立法的目的一方面是基于效率的考量，因为环境污染的特点具有受害人不定性及数量多的特点，如果个人都可以进行起诉，那必然会增加法院的工作量，从而降低诉讼效率，司法资源的浪费也就在所难免。另一方面是根据传统的法学理论，行政法规旨在保护国家集体的公益，而并非侧重保护公民私益，故公益内在包含公民的环境权，根据相关的单行法，公民的环境权主要包括：公众环境知情权、环境监督权以及参与环境决策权等，所以公民受到的利益损害是“间接利益”，并非直接利益，故根据传统的直接利害原则，公民原则上不享有对环境污染责任人提出诉讼的权利。

其次，随着新《民事诉讼法》的颁布，其中规定的公益诉讼必然会带动相关组织以诉讼的形式维护公民权益，故一般公民个人可以向符合条件的公益组织提出自己的诉求，公益组织可以代表个人向污染责任人进行求偿。新《民事诉讼法》仅是规定了程序性规范，对于配套的实体性规范还亟待进一步完善。

三、完善我国海洋损害赔偿索赔主体制度的建议

1.明确海洋相关行政机关的权责

在国家海洋局设立海警局之前，我国海上相关的行政机关一共有5个，分别在国家海洋局下设海监、农业部下设渔政、交通部下设海事、公安部下设边防海警、海关总署下设海关缉私。由于行政机关的分散，造成了执法过程中效率底下，执法资源也发生大量浪费。海警局的设立打破了这种环境执法格局，其职责只要包括监督海域使用以及海上执法，部分职责与环保部有重叠，而在重叠的部分应当由哪一个部门来在海洋损害赔偿诉讼中代表国家进行求偿，我国法律还没有明确规定。笔者认为，海警局与环保部虽然对部分海洋环境污染均具有相应授权，但是从行政机关内部人员的专业性以及所具有的技术资源来讲，海警局较环保部有明显的比较优势，故让海警局来处理海洋污染事故并代表国家进行求偿更为适宜。

2.推进建立海洋公益诉讼规范

新《民事诉讼法》第55条规定了“法定机关以及社会组织可以针对相关损害公益的行为向人民法院提起诉讼，”⑧可以看作是我国公益诉讼的开端。

环境公益诉讼是在工业高速发展所带来一系列环境问题的大背景下，现代法制社会的新生制度，旨在行政机关及其他公权力机关、法人及其他个人与组织违法，损害公共利益时，公民及相关组织可以通过法律途径对公益损害责任人进行求偿的制度。也就是说，它是法院依照法定程序，在当事人的参与下，对污染责任人的违法行为进行裁判的司法活动。在环境公益诉讼中，原告一般不是案件的直接受害者，环境公益诉讼按照具体的被诉讼对象，可以区分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。

西方国家对于公益诉讼的规定较为完善，美国是现代公益诉讼理论的发源地，其公益诉讼理论是最趋于完善的。美国的《环境法》对于公民作为求偿主体已经有了一套非常完善的规定。公民起诉环境污染责任人有详细具体的实体法规范予以适用，然而我国新《民事诉讼法》虽然规定了公益诉讼的程序性规定，相关海洋公益诉讼的实体法规范仍然需要进一步详细规定。

3.设立海洋生态基金

美国《1990年油污法》对于海洋污染赔偿款的管理规定值得我国法律制度借鉴。其规定了有关获偿金额的使用条件，对于所获得的赔偿金，联邦、州、印第安部落以及外国托管人应当将相应的赔偿款转存到信托账户中，仅能用于对托管人因为法定原因产生的与自然资源相关的花费，不得私自进行挪用，对于超出的部分资金，应当将其存入基金。

我国亦可以设立类似的管理基金，对于求偿人获得的赔偿款，进行法定的管理，以期能够保护受损公益能得以足额补偿。对于超出的部分可以纳入地方或者中央的财政收入。对受损公益的赔偿的程序进行进一步完善，防止赔偿款项的滥用情形，亦或者直接将赔偿款上缴政府，由受损方向政府申请赔偿。

四、结语

《民事诉讼法》的规定确实为公益诉讼的制度完善起到至关重要的作用，但是相应的国内实体法还远远没有配套完善，根据上文所述，在求偿主体方面我国实体法没有明确的规定，并且在行政机关内部的权限划分也不是特别明确，所以参照国际法以及外国立法，我国当前应该尽快建立和完善与公益诉讼配套的国内实体法。要明确规定相关诉讼索赔主体，尤其是行政机关内部权限的划分，及受损个人可以提起索赔的范围及具体流程，以完善我国现行的海洋污染求偿制度，切实保护好我国的海洋资源和人民的海洋财产。

注释：

①《防止陆源物质损害海洋公约》.联合国政府间海事协商组织.巴黎,1974年6月4日.

②《中华人民共和国海域使用管理法》.第九届全国人大常委会第二十四次会议.第一条,2002年.

③《中华人民共和国海域使用管理法》.第九届全国人大常委会第二十四次会议.第三条第一款,2002年.

④《中华人民共和国海域使用管理法》，第九届全国人大常委会第二十四次会议，第二十三条第二款，2002年.

⑤《中华人民共和国海洋环境保护法》.第九届全国人大常委会第十三次会议.第四十一条,2014年.

⑥参见 《1969年国际油污损害民事责任公约》.1969年布鲁塞尔召开的海洋污染国际法律会议，第九条第一款,1969.

⑦刘年夫，李挚萍.《正义与平衡——环境公益诉讼的深度探索》，广东：中山大学出版社,2011年.

⑧《中华人民共和国民事诉讼法》.第十一届全国人大常委会第二十八次会议第二次修订，第五十五条,2013年.

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