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（450001 郑州大学法学院 河南 郑州）

在我国国务院颁布的相关政策纲要中提出，上级应积极完善经常性的监督制度，对层级监督方式进行创新，提升对下级行政机关的具体行政行为监督力度。重大具体行政行为备案审查制度属于一种新型的层级监督方式，受到了各级政府与相关职能部门的认可和青睐，将在未来的发展中发挥出更大的作用。

1 备案审查制度实施的现状

现阶段，从各地备案审查文本角度进行分析，该项制度的实施现状可以从以下几个方面进行归纳。

1.1 备案审查范围界定不统一

备案审查范围主要是重大具体行政行为，从各地规定的角度来看，此项制度在当前实施的过程中，在范围界定方面并不统一，大部分均规定以下几种处罚方式应当进行备案审查，包括金额较大的行为处罚、营业执照吊销、行政拘留等。另外，部分地区通过听证程序等对原具体行政行为、行政复议行为、拆除建筑等行政强制行为进行备案审查。

1.2 备案审查内容更加合法

现阶段，备案审查机关在行政行为方面的合法性更强，对执法主体严格按照相关法律法规、规章制度进行审查，同时也对其行政行为的合理性进行审查，包括具体行政行为是否客观、公正等。对部分地区在审查方面公正力缺失问题进行了有效解决。另外，如今大部分地区实施的备案审查中，还对相关机关具体行政行为是否拥有确凿的证据进行明确规定。

1.3 备案审查的决定形式更为具体

如若在重大具体行政行为具有较强的合理性和合法性，则备案主体需要出具通过审查的通知书，也可以不给予答复。如若报送的备案审查中存在不合理不合法的具体行政行为，则需要对其进行变更或者撤销。如若备案审查案卷中存在缺陷，则需要通知相关机关对其进行妥善的改正。

2 备案审查制度的实施困境

重大具体行政行为备案审查制度在实际实施的过程中存在一些问题，使其发展陷入到困境当中，主要体现在规范层面方面，具体问题有以下几点内容。

2.1 备案审查决定的执行方面

当具体行政行为决定产生以后，应保障相对人在规定期限内没有提出行政诉讼的前提下，行政机关才能够申请强制执行。但是在备案审查制度中，部分地区只是单纯地规定了报备机关的报送和材料期限，并没有对备案审查的时间进行明确地规定，因此在实践过程中经常会发生行政诉讼期限已经达到，但是备案审查机关却没有及时进行审查的情况，在此背景下，报备机关便直接进行报送备案行为。

2.2 未报送备案的行为合法性问题

在行政诉讼复议过程中，法院是否可以由于未报送备案，而对其具体行政行为的合法性进行否定的问题，成为目前阻碍备案审查制度发展的一大难题，也使得该项制度的发展陷入困境之中。现阶段，相对人对具体行为的备案审查结果是否能够通过并不能预测，因此无法对具体行为进行变更，并以此为由提出行政诉讼。

2.3 报备机关备案审查决定的执行问题

当备案审查机关中要求报备机关撤销或者更改某一具体行为，而报备机关认为具体行为中存在不合理不合法性，并且拒绝执行时，法院是否能够以报备机关拒绝执行为由，对其合法性进行否定？此类问题通常在行政诉讼中产生，因此需要对执行问题进行明确，以此来完善备案审查制度，帮助其走出困境。

3 备案审查制度的完善建议

3.1 提升备案审查机关的合法性

针对备案审查决定的执行问题，可以从行政行为本质的方面进行考虑，主要完善措施包括两个方面，一方面，当申请强制执行的主体为备案审查机关时，并且在相对人没有进行上诉的基础上，复议机关可以赋予备案审查机关强制执行的合法性。另一方面，如若申请强制执行的主体为报备机关，则在相对人对具体行政行为进行撤销或者变更的基础上，需要考虑到便民方面，将除了申请人或者被告人的行政机关当成第三方，也就是“义务关系第三人”。

3.2 明确未报送备案的行为合法性

备案规定属于命令性规则中的一种，具有一定的拘束力，但并不意味着法院应当将备案审查作为一种合法性要件来看待。这主要是由于备案审查制度的存在意义是对具体行政行为的合法性进行监督，增强其决策水平，单纯的由于具体行为未报送便否定其效力是不可取的，可以采用复议机关直接审查其行为合法性的方式，来节省行政成本。

3.3 明确报备机关的法定职责

在执法过程中，只要是上级行政机关作出的决定，下级在执行的过程中便要将其看作是一种法定职责，不能够与上位法相冲突。但是，仍然存在特殊情况：当审查机关认为报备机关在具体行政行为中存在不合理不合法问题，要求其撤销或者变更行为，而法院觉得报备机关的行为中不存在违法性时，法院不能够判处报备机关必须按照备案审查进行，因此法院具有对行政行为是否公正的最终裁决权力，因而报备机关在特定的标准下可以不执行备案审查机关所作出的决定。

综上所述，重大具体行政行为备案审查制度作为行政机关监督新方式，在各地政府部门中得到了广泛的应用。本文主要从备案审查范围、内容和决策形式方面对该政策的实施现状进行分析，并且从中找出存在的主要规范问题，并对存在的问题提出提升备案审查机关的合法性、明确报备机关的法定职责、明确未报送备案的行为合法性等几点建议，希望我国的备案审查制度能够早日走出实践困境，各项规定内容得到有效的完善。

[1]王占霞.规范性文件备案审查制度的制约瓶颈及创新途径[J].人大论坛 ,2010(3)：30-31.

[2]王思健.海门市开展规范性文件备案审查工作的做法[J].政府法制 ,2006(7)：49.