何沐阳

（425100 湖南省永州市朝阳街道湖南科技学院 湖南 永州）

一、行政第三人认定的意义

对于某一组织或者个人而言，认定其是否为行政第三人是一件极其费时的事情，但同时还是一件非常重要的工作。在实际运用过程中，行政相对人地位通常非常容易明确，而且与行政主体形成的法律关系较清晰，方便认定，更容易受到法律保护。然而，行政第三人由于其法律地位较隐晦，常常被忽视，它与行政主体间的平衡难以找出联结点，其权益的法律保护相对比较薄弱。因此认定行政第三人，有着十分重要的法律意义。

（一）有利于对行政第三人权益的法律保护

如上所述，由于行政第三人在行政法律关系中地位较隐晦，易于被忽视，因而其权益的法律保护比较薄弱。我们通过对具体行政法律关系的分析，通过对公民、法人或其他组织资格的审定，确定行政第三人，就能将其从隐晦处剥离出来，对其实体和程序上的权益加以重视和保护，并给其法律地位一个正确的定位，从而加强对行政第三人的法律保护。

（二）有利于提高行政和司法效率

我们知道，行政第三人在行政法律关系中的地位不太明确，因而不易确定。这就有可能造成假的行政第三人。如某公民或组织权益受损，并且受损在一定程度上也受某一具体行政行为的影响，但受损与该具体行政行为之间没有因果关系，这种情况下，该公民或组织就不是行政第三人。但在实践中由于受具体行政行为和权益受损之间一定程度上关联的影响，极易错误地将其认定为行政第三人，从而给予其行政第三人应有的权利，如申诉、陈述、申请复议、提起诉讼等权利。这就造成假的行政第三人行使行政第三人的权利，行政主体必须听取申诉、陈述，必须对申请复议进行复议并做出复议决定，法院必须对其以原告身份提出的行政诉讼进行审理和判决。这就使行政主体和司法机关做了大量“无用功”，甚至出现错误的复议决定和错误的判决，而对这些错误的纠正是做大量重复的工作，这样行政主体的行政效率和司法机关的司法效率就大大降低。因此，正确认定行政第三人，就能避免行政和司法中的“无用功”，从而提高行政和司法的效率。

（三）有利于确定行政复议中的申请人和第三人

我国《行政复议法》第9条规定，“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以……提出行政复议申请……”，第10条又规定：“与申请行政复议的具体行政行为存在利害关系的公民、法人以及各种组织，可以以第三人身份参与行政复议”。也就是说，行政第三人既可以提出行政复议申请，也可以参加已经进行的行政复议。而假的行政第三人就不能提出或参加行政复议。因此正确认定行政第三人，才能在行政相对人以外的个人或组织提出行政复议申请时，确定其是否有申请人的资格，从而决定是否受理其申请，才能在个人或组织要求参加正在进行的行政复议时，确定其是否具备利害关系人资格，从而决定是否允许其作为行政第三人参加行政复议。

（四）有利于确定行政诉讼中的原告和第三人

确认行政第三人，有利于确定一个组织或个人在行政诉讼中的原告或第三人资格。任何部门法、程序法理论必然以实体法理论为基础。行政诉讼法理论也必须以行政实体法理论为基础。《行政诉讼法》中认定原告和第三人资格的理论必须以行政实体法中行政相对人和行政第三人的有关理论为基础。因而认定行政第三人，直接关系到行政诉讼中原告和第三人的认定。

我国《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为损害了其合法权益，有权依照本法向法院提出诉讼。”另外第27条中规定，“与提出诉讼的具体行政行为存在利害关系的其他公民、法人以及各种组织，可作为第三人申请参加诉讼，或法院通知其参与诉讼。”可见，行政第三人既可做原告提起诉讼，也可作为第三人参加正在进行的诉讼。而假的行政第三人就不能提起诉讼或参加正在进行的诉讼。因此正确认定行政第三人，才能在其提起行政诉讼时确认其是否具有原告资格，从而决定是否受理，在其要求参加正在进行的诉讼时，确认其是否本案第三人，然后决定是否允许或通知其参加诉讼。

二、行政第三人的认定

（一）行政第三人的认定概述

行政第三人认定其实就是判定公民、法人或其他组织是否具有行政第三人的资格。确认行政第三人是确定其一定的法律地位和对其权益进行法律保护的前提。当某一个体、组织被判定为行政第三人时，他才具有相应的法律地位、享受相应的权利，履行相应的责任和义务，最终才能获得应有的法律保护。确定行政第三人身份，不仅要对其资格进行审定，另外还要分析在某个特定行政法律关系里，除了行政主体与相对人以外，是不是还存在隐晦的法律关系主体，也就是受到行政行为间接作用和影响的人。

（二）行政第三人认定的方法

认定行政第三人属于非常复杂的工作，在本人看来，应该重点从具体行政行为以及有可能判定为行政第三人的公民、法人或其他组织这两点来展开剖析。

（1）从具体行政行为分析。如果一个具体行政行为是复效行政行为，那么便会存在和产生行政第三人。复效行政行为在法学领域被界定是“同时具有授益效力和侵益效力”，也就是“能够使其中一方获得利益，但是会使另外一方受到不利影响的行为”。如果它针对至少2个彼此具有相反牵连关系的公民、法人或其他组织时，便会使行政相对人以及行政第三人同时产生。比如在［判例1］①中吴某起诉某县政府案件，县政府所做的“有关罗、吴二人土地使用权争议问题作出的决定”便属于复效行政行为。罗某为此案件中行政行为所指目标，是行为相对人，但是吴某自身权益受到此行为影响，被认定是行政第三人。如果某一行政行为不再具有复效性，换言之，如果某一行政行为只存在针对人，却不存在间接影响人，那么此行为便只存在行政相对人，却不存在行政第三人。如［判例2］②某食品店诉某省卫生行政部门案中，×县莹石矿对×食品店所做行政处罚便没有复效性，也就是说只有食品店受到此行政行为的影响，其他个人或者组织并没有受到影响。所以此行政行为只存在相对人，却不存在行政第三人。再比如在［判例3］③中，丁某上诉×县计生委案件，受×县计生委委托的×村村委会对丁某所做出的行政处罚决定同样没有复效性，案件中只有对丁某产生了影响，其他任何人都没有受到相应的影响，主要原因就在于此行政行为只存在行政相对人而不存在行政第三人。

（2）从公民、法人或其他组织来分析。基于公民、法人以及各种组织对行政第三人进行认定，主要应把握二个方面：

第一、认定行政第三人要求作为认定主体的公民、法人以及其他组织要在行政法层面享有相应的权利。在行政法律关系中，行政第三人作为法律关系主体，必须要具备相应的权利能力，但是并不强调其具备行为能力。一般来说，行为能力与其成为法律关系主体没有太大的关系。通常情况下，自然人的权利能力包含两种，一种是一般权利能力，另一种是特殊权利能力。一般权利主要是指人从出生到死亡所拥有的而且人人平等的基本权利。而特殊权利能力要置于特定的法律关系中，是一种行政法律资格，主要由主体的法律地位来决定。因此在认定为行政第三人时，最为关键的就是要考察和分析主体的特殊权利能力。作为法人，其权利能力从法人登记或正式成立时产生。但是法人的权利能力存在很大的局限性。例如，法人的权利能力范围有限，不享有作为自然人才享有的肖像权、健康权等权利。同时，各种法律以及行政法规对法人的权利能力限制也比较严格，例如企业从事的行业是不允许随便跨越和改变的。此外，企业法人在设立之初就基本确定了其经营范围以及经营目的，法律规定不得超出既定范围经营。所以，对法人或者组织的行政第三人身份认定，要对其权利能力进行分析和考察。主要考察其受到制约或者被限制的内容。

第二、行政行为必然会对公民、法人或者组织产生直接或者间接的作用和影响，而认定行政第三人时，最核心的指标就是看具体的行政行为是否间接导致这些行政主体的权益被侵害而受损失。如果存在行政行为并对行政主体产生影响，该行政主体的权益确定受损，但是并非由于行政行为直接影响导致该行政主体权益受损，那么在这种情况下，该人就不是行政行为的第三人。然而在实践中，极易错误地将这种人认定为行政第三人，从而确认不适合的行政复议申请人和行政诉讼原告，确认错误的行政复议第三人和行政诉讼第三人，大大影响行政和司法效率。如在［判例4］④×市印刷厂诉检查站案中，虽然产生了行政处罚的行为，而且行政处罚也间接影响了印刷厂，并且导致作为行政主体的印刷厂权益受到损害，但是印刷厂的损失是由于被扣押车辆而间接造成的，直接原因是由于印刷厂租用的车辆未按照规定缴纳相关费用。所以，并非由于检查站的行政处罚行为直接导致印刷厂权益受损，那么印刷厂在此案中的行政第三人身份不成立。

（三）行政第三人的类型和范围

上文对行政第三人的认定方法进行阐述。但是并不能仅依靠以上方法就能够对行政第三人身份进行认定。必须要研究行政第三人的出现范围以及类别，才能更为准确地进行行政第三人身份认定。下面我们来具体分析行政第三人的基本类型和具体出现范围。基于行政第三人与行政行为之间的相互关系，行政第三人包括排他类、因果类以及连带类行政第三人。而且这三种行政第三人的出现范围和情况也各不相同。

（1）因果类行政第三人。因果类行政第三人主要根据行政行为的结果而形成的行政第三人。行政行为是这种法律关系形成的“因”，而导致的“果”则是新的法律关系的形成。这种行政第三人是最为常见的。例如，政府向土地管理部门提出申请，要求使用某地块建设办公大楼，此申请得到土地管理部门的批准，但是A企业却对该地块的所有权提出主张，这就导致批准使用该土地的行政行为与A企业形成法律层面的因果关系，这里的A企业就成为因果类行政第三人。

（2）排他类行政第三人。排他类的行政第三人是由于行政主体的行政行为具有排他性而形成的行政第三人法律关系。排他性，就是行政行为的后果具有非此即彼性，只能在是与非之间选择其一。通常在行政奖励或者行政许可中会出现排他性的行政第三人。如，甲某拥有对城区自建民宅的产权。但是由于其不在本地工作，而将民宅委托其侄子乙代为打理。后土地管理部门通知，为该房产发放土地使用权证，由于无法联系到甲，土地管理部门便将通知送达给乙，乙以自己的名义领取了土地管理部门的土地使用权证明。这种土地使用权证明发放就属于排他性行政行为，也就是土地管理部门不可能再给甲发放另一份土地使用权证明。因此，这里的甲就属于排他性的行政第三人。（3）连带类行政第三人。连带行政第三人主要是指具有明确指向性行政行为而形成的行政第三人。我们将行政行为的对象称之为行政相对人，但是行政行为还会对其他行政对象产生连带行政结果，这就形成了连带行政第三人。例如，甲向土地管理部门申请建房用地被批准，但是该批复中明确规定新房建成要拆除旧房，但是甲在建成新房后并未拆除旧房，并且将旧房向乙办理了过户手续，乙获得了该房产的产权证。土地管理部门要求甲限期拆除旧房，这是对甲的行政行为，但是对乙的权益造成了损害，此刻，乙就成为连带行政第三人。

注释：

①［判例1］吴某承包了本村的责任田，土地位于河流南岸，并属于四组所有；而五组罗某的责任田位于河北岸，并属于五组所有。有一天下了场暴雨而致洪水泛滥，二人责任田都被大水冲毁，洪水退去河流改变了河道，两块责任田连在了一起，很难分清之前的界限。二人因为复垦土地使用权发生纠纷，于是罗某提出让县政府进行处理。县政府根据《中华人民共和国土地管理法》的规定作出“关于罗、吴两位村民土地使用权争议的处理决定”，确认复垦土地为五组所有，罗某享有合法的土地承包权。吴某不服，向自治州中级人民法院起诉。案情详见方世荣主编：《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社1999年版，第157页至159页。

②［判例2］1993年3月5日，因为×经济开发区比较偏远，×省卫生部门每次例行检查因为路途遥远而非常不便，参考省政府于1991年颁布的《食品卫生监督管理规定》中相关规定“省卫生部可委托有条件的单位执行日常食品卫生检查（验）……”，所以位于×开发区的×县莹石矿便成了此辖区日常食品卫生检查（验）部门。而1994年进行突击检查时查出某食品店在销售一些变质香肠，马上责令其终止销售，同时罚款200元，小食品店存在异议，所以向法院提出行政诉讼。案情详见方世荣主编：《行政诉讼法案例教程》中国政法大学出版社1999年版，第142页至第144页。

③［案例3］×县计划生育管理委员会为有效控制超生，将自治区《计划生育条例》规定给本部门的处罚职权委托给各村村委会行使。1994年2月25日，×村村委会以自己的名义对超生二胎的村民丁×作出罚款950元的行政处罚决定。丁×不服，以“自己并未超生，是在政策允许的范围内生育”为由，向人民法院提起诉讼。案情详见方世荣著：《行政诉讼法案例教程》中围政法大学出版社1999年版，第144页至146页。

④［判例4］1990年3月24日，×市印刷厂负责人刘×租用王×汽车去外地与合作伙伴商谈业务事项。在经过市收费站×检查站时接受检查，经查王×从1987年便停止交纳养路费，检查站随即便将此车扣押，同时规定其在15日内将未交养路费补齐，同时接受罚款共计4040元。刘×因此事耽误了约定时间而使生意没有谈成。次日，印刷厂以检查站所认定的事实失实为由，向市公路养路费征管处申请复议。该处复议认为，检查站处罚决定事实清楚，裁决维持检查站的处罚。印刷厂不服，以同样的理由向×市人民法院起诉，要求撤销检查站的具体行政行为，并赔偿自己因延误洽谈生意而造成的经济损失。案倩详见方世荣主编，《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社1999年版，第130页至第132页。

[1]方世荣著.论行政相对人[M].北京：中国政法大学出版社,2000年版.

[2]马怀德著.行政法制度构建与判例研究[M]. 北京：中国政法大学出版社,2000年版.

[3]马怀德主编.行政法与行政诉讼法[M]. 北京：中国法制出版社,2000年版.