许永德，乔婷，谭晓雪，杨瑞卓

（吉林省松原灌区工程建设有限公司，吉林松原 138000）

水利工程往往由于自身特点和实际情况的不同，决定其选择建设管理模式的不同。因此，选择合适的建设管理模式，才能促进工程建设管理水平的提高，获得最佳的管理效果，经济效益和社会效益。

1 某灌区工程特点及建设管理模式

1.1 某灌区工程特点

某灌区是该省增产百亿斤商品粮能力建设的重点工程，是该水利枢纽工程的主要配套工程，该工程具有以下特点：一是投资规模大，工程总投资达60多亿元。二是建设周期较长，计划五年内完工，到2020年才能建成投入运行。三是建设难度高，工程建设涉及大量的征地、移民等工作，同时该水利枢纽工程建设还有收尾等未尽事宜，两方面因素相互叠加，将给该灌区建设带来很大难度。四是建设管理挑战多，工程涉及200多万亩土地，跨多个县（区、示范区），建设管理的挑战大。

1.2 工程建设管理模式

鉴于以上工程特点考虑，以及调动灌区工程建设涉及的县、市、区各方的积极性，规范和加强工程建设管理，该灌区工程建设采用项目法人直接管理和委托制相结合的管理模式,即组建灌区工程项目法人为该灌区工程建设管理指挥部办公室（后更名为该省某灌区工程建设有限公司），明确其主要职责为：在建设期间，对工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责；相关县（市）工程建设指挥部办公室是项目法人委托授权的项目建设管理单位，项目建设管理单位在工程建设管理中的职责范围、工作内容、权限等，由项目法人与项目建设管理单位在合同中约定，其主要任务是：按双方签订合同的约定对工程项目建设管理负直接责任；成立该灌区工程建设管理指挥部为该灌区工程建设的高层决策机构；该灌区工程建设涉及的相关县（市）工程建设管理指挥部是工程项目所在地管理机构，受该灌区工程建设管理指挥部委托负责本区域的工程建设管理工作。

2 工程建设管理存在的问题

2.1 没有按照建管一体的原则组建项目法人

自工程建设以来，该建设管理模式在实践中确实发挥了调动各方积极性和破解征地、移民等工作难题的作用，保证了工程进度的强力推进，但是，在下一步的运行中开始逐渐暴露出其存在的问题。其一就是水利部稽查组在该灌区工程稽查期间提出：该灌区工程没有按照建管一体的原则组建项目法人。水利部在印发《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干实施意见的通知》中要求：“新建项目一般应按建管一体的原则组建项目法人，除险加固、续建配套、改建扩建等建设项目，原管理单位基本具备项目法人条件的，原则上由原管理单位作为项目法人或以其为基础组建项目法人。”

2.2 工程建设管理体制不明确

水利部在《水利工程管理体制改革实施意见》中提出：“要实现新建水利工程建设与管理的有机结合。在制定建设方案的同时制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源，对没有管理方案的工程不予立项”。该灌区工程横跨两市三县，存在着管理主体条块分割。目前工程建设只明确了建设管理主体，没有明确运行管理体制，工程管理主体条块之间没有确权划界，没有清晰定位各管理主体的责、权、利关系。

3 管理模式分析

3.1 建管分离的分析

由于工程没有按照建管一体的原则组建项目法人，此种情况有可能导致建管分离。工程建设和运行管理是水利工程的两个阶段，但建设的终极目的是为了满足运行管理的需要，尽早地发挥工程效益，二者紧密联系，工程建设过程中涉及许多运行管理问题，这需要在工程建设过程中解决，二者不可割裂。

建管分离，由于建设者和使用者的利益是分离的，往往造成工程移交后工程使用条件与管理单位的要求有较大差距，随之带来的是技术改造项目多、持续时间长、难度大、投入资金多等问题，影响工程运行和效益的发挥，造成社会资源的重复配置，同时浪费了大量的人力、物力和财力，并引发了大量的质量和安全问题。同时，临时多变的法人单位无法提高工程建设的管理水平。由于法人单位是为特定项目的建设而成立，项目一旦完成可能将建设人员分散到其他项目或其他机构，经验教训都是一次性的，难以积累工作经验，更不能建立数据查询等管理信息系统。管理水平无法提高，业主的各项责任无法真正落实，历史遗留问题多。

3.2 工程建设管理体制不明确的分析

由于该灌区工程只明确了建设管理体制，没有明确运行管理体制，此种情况可能导致“为建设而建设”和“重建轻管”的现象发生，以及项目法人责权空化、责任虚位、各灌片盲目建设、打乱仗现象可能出现。一般情况下，工程竣工验收前需要完成各项专项验收，审批环节多、程序复杂，涉及发改、财政、国土、环保、审计、档案、消防、移民和政策处理等政府部门，沟通协调工作量大。由于建设管理存在着较大的缝隙，可能导致有的工程从基本建成到完工验收，再到正式投入运行时间要长，有的长达数年时间，加之负责人员调离更换，容易出现工程迟迟不能竣工验收、工程维护管理不到位、安全隐患突出等问题。下一阶段，该灌区有些工程将陆续完工，接受验收后移交运行管理单位投入使用，因此，尽快组建运行管理单位，明确运行管理体制，才能保证工程项目顺利地接受验收移交投入使用，履行建管交接手续，确保工程“建成一处、验收一处、使用一处、发挥效益一处”。

4 结语

为克服上述的诸多弊端，该灌区工程应按照项目法人建管一体化的原则，明确项目法人既是建设管理单位，又是运行管理单位；及早成立统一的建设运行管理机构；建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制。这样才能真正实现工程建设管理“一竿子插到底”，体现“责权一致”“谁建设，谁管理，谁负责”的原则，避免发生不信任、相互推诿扯皮现象；有利于“整合资源、优化配置”；最大限度地调动各方面的积极性；有利于管理单位积极性、自主性的发挥，促使工程管理水平的不断提高；有利于建管单位能够吸引留住优秀的建设管理专业技术人才。真正实现工程建设和运行管理的无缝对接，尽早发挥工程的效益，增强水利支撑保障能力，实现水利工程可持续发展。