谭育芳

（南京农业大学，江苏 南京 210095）

农村集体建设用地流转对于解决我国征地制度下土地利用冲突、提高农村土地利用效率以及增加农民收入等具有重要意义。近年来，农村集体建设用地入市流转逐步取得法规政策认可。2015年，国土资源部全面开启农村集体建设用地、宅基地和征地制度“三块地”改革的试点工作。尽管集体建设用地流转逐步有条件合法化且各地都在进行试点探索，然而，集体建设用地流转过程中仍存在很多难题，如产权制度、收益分配及监管问题等（江璇，2014；赵伟等，2009）。因此，本文选择江苏省常州市武进区作为案例研究地区，在剖析集体经营性建设用地入市流转问题的基础上，介绍武进区改革经验，为其他地区提供参考。

1 集体经营性建设用地入市改革难题

由于我国集体经营性建设用地入市改革尚处于探索阶段，还存在许多集体经营性建设用地入市的体制机制障碍，地方改革过程中也面临着许多棘手问题，总结起来有以下几点。

1.1 产权主体不清晰，土地抵押权较难实现

清晰界定的产权是资源有效配置的基础。然而，我国集体土地名为集体经济组织所有，但集体的概念在法律中并不明确，主要为村小组、村和乡（镇）三级，且实践中属于村级所有的集体经营性建设用地多数由村委会负责管理，属于乡（镇）的土地则由镇政府管理，也有部分土地经营权掌握在股份合作社手中。

《担保法》《土地管理法》《物权法》都对集体建设用地使用权的抵押进行了限制性规定。考虑到国家关于集体建设用地流转的政策尚不明确且法律对集体建设用地抵押存在限制，无法确保处置收益的合法性，金融机构尚不认可集体经营性建设用地作为抵押担保物，抵押融资受到很大的限制。

1.2 中介组织不完善，市场化程度较低

中介机构，如价格评估机构、法律法规咨询机构、融资保险机构等是市场交易的润滑剂，可以解决信息不对称、减少交易成本并促成有效的市场交易的问题。然而，由于入市尚处于探索阶段，农村产权交易中介组织发展缓慢，直接限制了集体经营性建设用地入市流转的顺利进行（王兵等，2011）。实践中，集体经营性建设用地流转市场化程度较低，无法由市场供求规律来调节。如许多地方入市具有一定的计划性、指标性，交易缺少统一规范的流转规则，流转价格随意性大，收益分配还存在缺乏法规政策依据和保障等（赵伟等，2009；蒋燕，2009）问题。

1.3 入市限制较多，现实中流转权能受限

现行入市的农村建设用地仅限于经营性建设用地。这类土地在农村零星分散，产权及合法性存在争议，直接入市存在很大困难。然而，由于上位法对集体经营性建设用地入市的严格限制，要将零散分布的经营性建设用地整合起来存在较大困难。此外，受制于耕地保护和土地用途管制，建设用地入市稍不留意便会触碰政策红线，也直接削弱了地方推进入市的积极性。此外，法律法规对于工商资本下乡进行诸多限制，进行农村土地整治开发的工商资本不足，限制了农村集体经营性建设用地的开发。现实中，首批进行入市的土地仅限于已经开发完善且不存在产权问题的熟地，其他类型集体经营性建设用地面临着入市难题。

2 常州市武进区入市改革经验启示

在集体经营性建设用地入市改革过程中，武进区先后制定了相应的入市管理办法、收益调节金征收和使用管理办法，以及入市净收益管理办法等，详细的规范了集体经营性建设用地入市的原则、程序、交易过程、收益分配和合同管理等工作。武进区入市改革具体有以下经验。

2.1 开展土地确权登记和权属审查，确保入市土地产权清晰

武进区早在2012年就全面开展农村集体土地所有权发证工作，在充分调研基础上，弄清土地产权归属，颁发农村房地一体的不动产权籍调查和确权登记证书。在进行集体建设用地确权登记的基础上，武进区在入市改革之初对乡（镇）范围内集体经营性建设用地产权归属、合法性和四至、面积等进行全面排查，为入市提供前提。武进区集体经营性建设用地入市管理办法对入市的建设用地进行严格限制，具体要求产权明晰、无权属争议，未被司法机关、行政机关限制土地权利，以及土地补偿到位等，更好地避免了入市后期集体建设用地的产权纠纷。

2.2 健全交易中介机构，减少交易费用

为降低集体经营性建设用地入市交易费用，武进区健全了相应的交易平台、价格评估、抵押风险等机构。

首先，武进区乡（镇）政府建立土地收储机构，负责集体经营性建设用地前期开发投资、土地整理和入市等，统一管理全镇的经营性建设用地资源；其次，建立常州市公共资源交易中心武进分中心，为集体经营性建设用地通过出让、出租、抵押等方式的入市流转提供平台；此外，参照国有建设用地市场建立中介机构，对交易价格进行评估，发布统一的城乡建设用地入市价格；最后，为推进集体经营性建设用地抵押，武进区出台了集体经营性建设用地使用权、农房抵押贷款试点暂行办法，以区政府设立1000万元“三权抵押”贷款风险补偿基金的方式，建立了风险补偿机制。

2.3 创新入市交易方式，解除入市障碍

武进区在入市建设用地整理开发、土地调整入市等方面进行创新，解决建设用地入市障碍。一是采取政府资金和村集体资本入股方式共同参与土地开发整理。面对村集体土地开发资金不足问题，武进区采取的是以基层政府财政投资农村土地开发，并以收益分配的方式分享入市的好处；二是制定异地调整入市办法，允许在不同集体经济组织间调整土地所有权归属。集体经济组织之间自愿协商，形成调换土地所有权方案。对于不同级差的土地可采用货币补差等方式调换所有权；三是制定统一的收益分配办法。在民主协商基础上，武进区征收的收益调节金与税收收入保持基本一致，并在区、镇两级政府分配，部分调节金统筹用于农村建设投资。村集体收益暂不进行分配，用于农村集体经济发展壮大。

2.4 村庄规划先行，加强监督管理

为保证集体经营性建设用地入市符合土地利用规划和土地用途管制，严格保护耕地，2017年武进区完成了村镇规划的编制工作。村镇规划编制遵循“区总控、镇审批、村分配”的审批管理新政，在符合其他规划的基础上，推行村庄用地、农民建房的“总控”和“双控”标准，建立土地利用综合信息管理平台，构建精细化的农村土地管理体系。

此外，为规范入市过程，规避入市风险，政府对集体经营性建设用地流转制定了严格的监管制度，由国土部门负责集体经营性建设用地入市的管理、监督和指导工作，并且与规划、国土等部门负责用地入市合法性的鉴证和审批。