尹贻林+朱绪琪

摘要： 我国相关政策规定每个PPP项目均需指定一个政府机构或事业单位作为实施机构，负责监管PPP项目的全过程管理，而这种分散的监管体制可能会导致多头管理甚至管理缺位的弊端，造成公众利益难以保障。因此，本文拟以PPP项目监管需求为出发点，利用功能分析和实现路径建立一套基于BIM的PPP项目全生命周期监管平台，提高政府对PPP项目的监管效率，在项目的全生命周期内最大程度保障公众利益。

Abstract： China's relevant policies and regulations require that each PPP project designate a government agency or public institution as the implementing agency to oversee the whole process management of PPP project. Such decentralized supervision system may lead to the drawbacks of bull management or even absence of management， so that the public interest is difficult to protect. Therefore， this article intends to take the regulatory requirements of PPP projects as a starting point， and uses the function analysis and the realization path to establish a set of BIM-based PPP project life-cycle regulatory platform to improve the government supervision efficiency of PPP projects and protect the public interest of the project in life cycle.

关键词： 建筑信息模型（BIM）；PPP项目；监管平台

Key words： Building Information Modeling（BIM）；PPP project；regulatory platform

中图分类号：TU712.3；TU17 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）02-0024-03

0 引言

自从十八届三中全会中央政府明确释放出推行PPP模式的政策信号起，在中国经济新常态的大背景下，为促进一带一路战略的落地、加快公共产品的供给、解决不断加深的政府债务危机，PPP项目以星火燎原之势迅猛发展。目前《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）规定每个PPP项目均需指定一个政府机构或事业单位作为实施机构，由实施机构代表政府对PPP项目的准备、采购、运营和移交进行监管。因此，实施机构对PPP项目监管的效果对基础设施的供应效率至关重要。但是我国并未规定统一的PPP项目实施机构，而是分散的体制可能会出现多头管理甚至管理缺位的弊端，从而导致实施PPP项目模式的基础设施和公用事业效率低下，引起社会对政府的非议和不满。为此，利用BIM（Building Information Modeling，建筑信息模型）技术，建立基于BIM的PPP项目全生命周期监管平台，对不同行业和细分市场的PPP项目监管确立一套行之有效的监管体系，以推进公共服务PPP项目的精益化管理进程，保障PPP项目建设、运营、移交过程中公共服务质量，在最大程度上保障公众的权益真正做到物有所值[1]。

1 PPP项目监管需求分析

1.1 传统政府投资项目监管机制

我们从计划、资金、市场和移交四个方面描述我国政府投资项目管理方式推行代建制后政府投资项目的监管机制。①以审批制度为核心的计划监管机制，保证政府投资项目执行过程的合规性。②以资金集中支付、财政投资评审、后评价制度为核心的资金监管约束机制，提高政府投资项目的资金使用效率。③以招投标制度、合同管理、工程交易保障机制为核心市场监管机制，促进政府投资项目交易的顺利进行。④以专业行政部门主管为核心的资产移交监管机制，保障政府投资项目的运营效率。传统政府投资项目的监管机制为PPP项目的实施监管提供了借鉴，但PPP项目的特殊性又使得政府的监管面临巨大挑战[2]。

1.2 PPP项目监管机制面临挑战

随着全国各地PPP项目的不断深入，项目数量和项目类型的不断增多，使得政府“一项目一实施机构”的模式在监管过程中暴露出的诸多障碍及挑战，由此总结主要包括以下三个挑战：

1.2.1 PPP项目实施机构众多，政府部门监管责任不明

政府目前最重视PPP项目识别阶段、准备阶段和采购阶段，一旦将项目的特许经营权交给社会资本后便放松监管，导致政府监管角色缺失[3]。同时政府规定每个PPP项目均需指定一个政府机构或事业单位作为实施机构，由实施机构代表政府对PPP项目的建设、运营和移交进行监管正是监管争论的焦点问题之一。发改委、市政管理局、财政局、审计局等行政部门在现行PPP项目监管体系中都扮演着不同的角色，PPP项目的行政监管分散在多个不同的行政部门，但也暴露出相互之间的监管边界不清和责任不明的问题，在监管职能方面存在相互交叉的现象，最终导致PPP项目的行政监管效率不高。

1.2.2 PPP项目建设控制弱，政府监管难以实时跟踪

基础设施和公用事业采用政府与社会资本合作模式（PPP模式），是风险分担、收益共享的典型伙伴關系范式。而PPP项目主要是为公众提供公共产品和服务，最难以承受项目失败的是政府方。因此，采取必要监管措施防止风险回流十分重要。政府如何通过实时跟踪，有效、准确、及时的对工程项目相关信息进行有效的查询、筛选与分析，决定了建设行政主管部门对有关责任主体和工程的监管效率和监管力度，以适应新形势下对工程建设质量、项目运营效果的监管工作。endprint

1.2.3 PPP项目运营周期长，政府监管难以始终如一

PPP项目作为一种项目融资模式，具有项目投资大、运营周期长等显著特点。发改委、财政部等6部门于2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）中明确提出基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长时间能长达30年之久。若采用建设-拥有-运营（BOO）等不涉及移交的项目运作方式，监管难度将会进一步加大。如何保证项目在较长的特许经营期内接受有效监管，保证基础设施和公用事业的服务效率，是政府所要面临的重要难题。

2 PPP项目监管解决的实现可行性

本文针对中国情境下的PPP项目监管面临的上述问题，提出建立基于BIM的PPP项目全生命周期监管平台，以提高政府对PPP项目监管的效率与科学性，弥补政府在对众多PPP项目监管时存在的多头管理甚至管理缺位等弊端[4]。本平台的监管范畴，包括前期的建造阶段的里程碑事件、价款支付、信用评价；运维阶段提供的公共产品服务质量、产品供应量、风险发生与调整；以及移交阶段的项目移交程序与标准。

2.1 获取客观可靠的PPP项目关键数据

本监管平台将接收各个SPV公司报送PPP项目的实际数据、接收通过视频监控、射频扫码、传感等高科技的数据采集工具获取实时上传的数据、接收各个PPP项目合同条款及国家标准，并对接收到的数据进行分析与分类形成PPP项目数据库。在此数据库的基础上，PPP中心在监管过程中通过读取所需的监管的数据做出监管决策，保障各PPP项目的顺利完成，以实现经济效益、社会效益的最大化。

2.2 设立高效专业的PPP项目统一监管机构

本监管平台由政府设立的PPP中心统一管理，依据接收到的数据进行初步的项目运行情况的实时监督，并将产生的成果定期报送给政府机构，为政府机构提供重要的财政支出的决策依据。各监管部门依托于PPP中心以该监管平台上支撑，打破各监管机构间的信息壁垒，实现各监管部门间信息的有效共享与协同管理，保障监管效果的时效性与可行性[5]。

2.3 建立可行有效的PPP项目监管反馈机制

本监管平台对各个PPP项目的监管机制：各平台纵向相联，从上至下调阅数据、实施监管；从下至上汇报数据、提交绩效考核成绩；各平台间横向相联，运维数据实时对比。监管方式为：本行政区域PPP项目设计文件BIM模型化，同类PPP项目BIM组团化，采集信息远程化等。PPP中心通过该模式采集到的数据进行决策分析，如果PPP项目的工程质量、产品服务达到预期的监管标准，则向政府机构报送支付通知、绩效表现等；否则反馈到SPV公司责令其整改、或减少项目的价款支付等。

3 基于BIM的PPP项目监管平台功能分析

3.1 基于BIM的PPP项目监管平台功能分析

基于BIM的PPP项目监管平台对PPP项目的监管主要包括三个阶段，第一是项目建设阶段的管理绩效监管，包括对质量、成本、进度等方面的监管，保证PPP项目建设过程中的高质量、高效率及有效的控制投资；第二是项目运营阶段的运营绩效监管，包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管，保证PPP项目运营过程中公共产品的质量和服务的效率；第三是项目移交阶段的移交绩效的监管，包括移交范围的监管，资产的评估和性能测试等方面的监管，保证PPP项目移交过程中符合合同中的移交内容和精确的移交。从PPP项目上述的三个阶段出发，具体分析出每个阶段需要进行监管的内容，并将其量化为指标，具体内容如表1所示。

3.2 基于BIM的PPP项目监管平台技术路线

本文建立一个基于BIM技术的PPP项目运营及移交监管平台，通过信息化技术，实现项目的数字化表达，与互联网结合并收集大量数据，正是可以解决上述面对的诸多挑战，帮助政府对PPP项目进行统一监管。基于BIM的PPP项目监管平台以平台层为支撑，以数据层为基础，以模型层和应用层为指导[7]，构成监管平台实现的技术路线。

4 基于BIM的PPP项目监管平台的运行方案

基于BIM的PPP项目监管平台是以一个强大的基础网络为依托，将实际采集数据和SPV报送数据整理形成项目真实的数据库，与需要监管的标准数据进行对比，将分析结果报送数据中心，为PPP中心的项目监管提供应用支撑。

4.1 数据接收

本监管平台数据的收集以问题为导向，在解决实际问题的同时，最大限度的获取针对各个PPP项目的核心关切资料。以数据接收方式划分，监管平台的数据采集可分为感应芯片、指纹识别等先进科技手段和传统的人工檢测等，以确保信息的准确无误。在数据传输主体角度划分，平台的数据收集以SPV公司上传为主，BIM信息数据集成为辅，在保证数据客观真实的同时，充分发挥SPV公司的主观能动性。

4.2 数据读取

本监管平台数据的读取将以简明的阈值信息对项目的状态进行完整表达。而对于项目的读取主体，平台将根据各参与方的责任与义务，设置不同的访问权限，以保证数据读取的可靠性与保密性。政府作为PPP项目的监管方，可以获取平台最高的读取权限，以保证对项目全过程的掌握，达到项目全方位监管的目的。

4.3 数据分析

本监管平台以接收到的数据集为应用支撑，以合同条款、国家标准等为准则，设立项目产品服务质量的评判标准。利用录入系统的标准，在平台上设立报警机制，当SPV上传的项目数据、项目实际采集的数据与设立的标准发生偏差，平台自动发出报警信号。监管人员以监管平台上报警性号为依据，向政府机构报送项目实际运行状况，为其做项目决策提供有效依据。

4.4 信息反馈

PPP中心依托于监管平台的发出的报警信号，设立正反馈与负反馈的机制，当该项目提供的服务质量没有达到监管标准时，PPP中心可反馈给SPV公司，责令其整改直至符合项目的质量要求；当项目提供的服务质量达到监管标准时，PPP中心可向政府机构报送及支付通知或绩效表现。endprint

5 结论

本文拟建立基于BIM的PPP项目全生命周期监管平台，为强化PPP模式、加速经济发展提供有力的支持。同时完善PPP项目监管体系，形成动态控制[8]。将PPP项目的监管工作与BIM技术结合，收集类似项目数据，形成基础数据的积累，发挥标准的作用和意义，为后续的项目开发提供借鉴。最后本平台可以提高PPP模式的监管和服务效率。利用BIM模型向运营单位提供建筑信息和运维信息，实现基于模型的运营管理，实现设施、空间和应急等管理，降低运营成本，提高项目运营和维护管理水平。在PPP项目中建立基于BIM技术的PPP项目运营及移交监管平台，用BIM技术和互联网提高对PPP项目建设、运营及移交的监管效率，用较少的财政供养人员实现巨量PPP项目监管效率，提高政府运用PPP大数据，增强政府服务和监管PPP工作的水平与效率，以保证公众利益最大程度的实现。

参考文献：

[1]Lehtinen T. Increasing integration in construction projects： A case study on a PPP project adopting BIM[M]// eWork and eBusiness in Architecture， Engineering and Construction. 2012.

[2]尹贻林，刘琦娟，王翔.公共项目全生命周期监管体系研究——基于VIM评价与BIM技术的协同[J].项目管理技术，2016，14（7）：17-20.

[3]王守清，刘婷.PPP项目监管：国内外经验和政策建议[J].地方财政研究，2014（9）：7-12.

[4]Ganah A， John G A. Suitability of BIM for enhancing value on PPP projects for the benefit of the public sector[J]. 2013.

[5]劉洪飞.基于PPP模式的城市基础设施政府监管研究[D]. 重庆大学，2009.

[6]金磊铭，张琳.BIM技术在建设工程质量监管中的应用研究[J].建筑经济，2016，37（9）：28-30.

[7]袁晓，周婷婷.基于智慧城市和BIM理念的建设工程政务监管模式探讨[J].土木建筑工程信息技术，2016，8（2）：48-53.

[8]申宽宽.基于产权结构和政府监管的PPP项目治理机制研究[D].天津大学，2012.endprint