祝福云+常跃华

[提要] 随着金融政策的不断松动、金融工具的创新以及金融机构业务相互交叉，金融机构开始混业经营，金融控股集团建立，我国现行的分业监管模式对于混业经营及多重风险的金融工具难以进行有效监管。本文借鉴发达国家监管模式，结合我国实际情况，认为我国未来将走向混业监管模式，同时提出混业监管构想。

关键词：金融监管理论；混业经营；混业监管

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2017年12月11日

一、金融监管理论及文献综述

从监管的必要性上讲，市场失灵和监管代表构成了公共利益监管理论、法律不完备理论以及新制度经济学为金融监管提供了新的理论依据。

（一）市场失灵与公共利益监管理论。在不完全竞争状态下，资源不能够合理分配，社会福利不能最大化，从而影响公共利益。因此，公共理论认为金融体系也存在自然垄断、外部效应和信息不对称引发的市场失灵，这就为金融监管理论提供了理论基础。

（二）法律不完備监管。随着金融领域的不断创新使得法律的不完备性日益严峻。一方面新技术、新理论的发展使得新的金融工具层出不穷，尤其在金融衍生产品创新上更为突出。法律法规等制度建设的滞后性使得不能够做到事先立法，也不能够有效地针对已经出现的问题进行立法，使得金融监管难以到位；另一方面在以信用为基础的金融交易中，债务人在破产后无力清偿债务，这样以事后对债权人进行赔偿为特征的法律管理也就失去了立法意义。基于以上理由，需要政府作为监管者对金融业的发展进行具体监管。

（三）新制度经济学对金融监管模式演进的解释。由于经济处在不完全竞争状态中，社会经济中依然存在着外部利润，社会资源的分配没有达到帕累托最优状态，社会经济中依然存在帕累托改进。金融机构为获得外部利润不断进行交叉业务活动和金融创新，这将导致金融系统的风险不断累积，而分业监管模式不能对金融机构的监管套利活动有效控制，出现监管重复或者监管真空的情形。因此，实现资源分配的帕累托最优状态，新制度经济学认为要对现有的进度进行再安排，这就要求我国根据现实情况审慎研究，选择适合我国国情的金融监管模式。

乔海曙（2003）将系统科学中的协同学引入到金融监管研究中，并对英国的金融监管模式变迁进行系统研究，发现英国的监管模式是随着经济金融的发展而改变的，是在金融混业发展的基础上进行的改革。研究发现，对于处在发展中的国家而言，混业监管也是有利的，英国的金融改革对我国金融改革具有重要的借鉴意义。

韩忠亮（2007）将博弈论的方法引入到研究中，发现金融创新是金融发展的动力，而金融机构通过创新推动业务发展。他研究了发达国家混业经营状况以及功能型监管的模式，通过结合我国金融的现状指出，随着我国金融混业的不断发展，应当在金融全球化的框架下建立功能型的金融监管体制。

陈雨露、马勇（2008）对全球典型国家金融业发展形势演变过程中监管模式的变迁进行对比分析，发现随着混业经营不断发展，全球典型国家的金融监管体制都有从分业监管向统一监管的趋势。

二、西方发达国家金融监管模式

（一）美国金融监管模式分析。2008年美国次贷危机后，为加强对金融业的管理，美国通过了《多德一弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。美联储加强了对系统重要性金融集团的监管，对金融集团的财务合并报表、关联交易以及资金流动状况进行实时监督，以维护金融市场稳定，减少风险的发生。美国的其他金融监管机构如联邦保险公司、国家信用管理局、货币监理署以及证券交易委员会等承担对各金融行业的具体监管。另外，除了联邦政府，美国各州同时设立金融监管机构对地区内金融机构进行监管，这样美国就形成了伞状的金融监管体系，既保持了分业监管的优势，同时吸取了综合监管的长处。

（二）英国金融监管模式分析。2008年金融危机之前，英国采用综合监管模式，但在金融危机发生后发现综合监管体制暴露出对系统性风险应对能力不足的情况，并认识到消费者保护与审慎监管目标之间的冲突。因此，英国针对当前监管短板对金融监管体制进行改革。第一，英国成立金融政策委员会，直属于英格兰银行。金融政策委员会承担着对系统性风险的识别与管理职能，拥有强大的宏观审慎监管手段；第二，在英格兰银行和财政部下分别设立审慎监管局和金融行为监管局。审慎监管局取代原来的金融服务监管局，负责对重要的金融机构的审慎监管。金融行为局承担着对金融机构的业务活动和金融产品创新活动监管的职责，保护消费者权利，保证金融市场平稳运行；第三，成立消费者教育局，为消费者提供全方位服务。至此，英国从原来的统一监管模式变为双峰式监管模式，英格兰银行作为系统风险的监管者，其监管能力和危机处理能力得到强化。

与此同时，德国、日本也都进行了金融监管改革，由分业监管走向统一监管。从国际趋势上来看，为保证金融系统的稳定发展，金融机构的混业经营必然要求监管机构进行改革，我国分业监管模式应当适时调整。

三、我国混业经营与分业监管的冲突

（一）监管体系缺乏法律基础。虽然我国目前有《证券法》、《商业银行法》、《保险法》以及《银行业监督管理法》等金融业的法律法规，但是在金融创新的背景及一行三会分业监管格局下，这些法律细则陈旧，缺乏完善的法律法规体系和实施细则，法律行文繁琐，存在重复立法及法律法规之间相互冲等问题，这样就缺乏权威性，增加了监管当局监管难度，不利于系统性风险的防范，因此我国应积极推进金融监管方面的立法。

（二）各监管部门的沟通协调不足。早在2008年，国务院明确要求央行、银监会、保监会、证监会共同建立一个有效的协调配合的机制，互通信息，制定政策措施，加强对金融业的监管，但是金融监管协调机制还只停留在信息互换阶段，且内容并不公开透明，因此金融监管协调机制难以发挥作用，尤其是当涉及到众多交叉监管领域时，业务和机构很难划分清晰，各方也就对问题难以达成一致。2013年，国务院正式建立金融监管协调部际联系会议制度，但是并没有改变现行金融监管体制，未就协调中出现的问题提出切实可行的处理方法，会议制度主要解决的只是各部委之间的信息互享问题，对实质性重大分歧依然没有提出有效的解决方法。

（三）分业監管对金融控股集团的监管效率低下。银监会、保监会、证监会三家监管机构关注各自负责的金融领域，对于跨行业、跨业务的混业经营金融控股公司缺乏分配合理的监管职责。因此，各金融监管机构之间对问题存在互相推诿的情况，这种情况容易导致监管重复或者监管真空，从而造成监管效率低下。另外，证监会和银监会在很多地区未设立分支机构，对金融控股集团业务的监管不能做到地区全覆盖，而我国银监会分支机构最低下设到县一级别，覆盖面广，但是严格的分业监管模式使得银监会无权监管金融控股集团的证券和保险业务，造成了监管资源浪费或者监管真空的现象。

（四）分业监管限制金融产品创新。分业监管限制金融产品创新的原因是：第一，金融机构的业务被进行了严格的区分和限制，货币市场和资本市场并不能够完全相互融通，金融机构缺乏创新机制；第二，为了达到稳定金融市场、防范风险，监管机构通常会控制机构的经营行为，缓解监管压力。在分业监管背景下，我国金融监管机构对金融机构的产品采取审批的方式，混业经营的发展使得金融机构推出交叉性金融产品时要经过多个监管机构的统一意见，审批时间长、审批环节繁杂，使得金融产品不能第一时间推出而失去市场优势。因此，从业务创新和产品创新上讲，我国都应进行金融模式的改革以更好地推动金融机构的发展。

四、我国金融监管改革初步设计

（一）过渡时期的设计。就目前情况而言，我国分业监管的模式在短期内不会发生根本性变革，尚不能建立统一的监管模式，而有效的加强机构之间的协调配合更为实际。

我国处在金融混业探索时期，应在现行的监管模式下保留原有机构，利用机构现有的技术、信息资源及人力资源达到混业监管和分业监管优势互补，因此我国应建立一个金融监管局，暂时称为“金融监管办公室”，可以借鉴美国伞状金融监管体制构建我国的监管框架。金融监管办公室按照功能型监管的原则对金融集团的证券业务、银行业务、保险业务等进行监管，而银监会、保监会及证监会按照机构型监管原则对金融机构进行监管，同时金融办公室作为牵头人与三会开展密切的合作，建立信息共享的沟通协调机制。通过对金融机构的功能的角度来选择监管方式，同时保留现有的分业监管模式，两种模式优势互补，这在过渡时期是适合我国国情的。

（二）我国金融监管远期设计。未来金融混业经营程度不断上升，金融创新活动继续推动金融业的发展，而金融监管机构为防范风险，强化对金融市场的管理职能，必须转变现有的分业监管模式，转向统一监管模式。具体机构设置上，首先要成立一个金融监管局，同时可以将现在的证监会、银监会、保监会归到金融监管局体系中。金融监管局具有宏观审慎监管职能，有拟定金融业法律法规的权利以及制定行业统一的监管政策和标准的权利。各职能部门保留原有机构的技术、人力和信息，实现资源高效整合，根据金融功能划分对各金融机构进行监管；其次，实行分级监管，在地方设立金融监管分局，以维护区域金融稳定；最后，在央行下设立金融稳定局负责系统性风险的监测与识别，对系统性重要金融控股公司进行监督，与金融监管局建立资源共享、协调配合机制。同时，央行还有着对金融监督管理局再监管职能，最大限度地防范潜在金融风险的发生。

主要参考文献：

[1]乔海曙.金融监管体改革：英国的时间与评价[J].欧洲研究，2003.2.

[2]陈雨露，马勇.社会信用文化、金融体系结构与金融业组织形式[J].经济研究参考，2004.35.

[3]王兆星.机构监管与功能监管的变革——银行监管改革探索之七[M].北京：中国金融出版社，2015.