探究美国选举人团制度产生及其稳定存在的原因

2018-01-13高文琪

法制与社会 2017年36期

关键词：美国

摘要美国总统大选一直很吸引社会各界的关注，一来美国作为世界第一强国，总统的产生会对世界各国产生一些影响；二来由于采用独特复杂的选举人团制度带来的问题使得美国总统的大选具有了喜剧性色彩。因此，不少人开始质疑选举人团制度，但是从1787年制定宪法以来，选举人团制度基本保持稳定，尽管存在问题，但是也没有被推翻。那么选举人团制度是如何产生的？200多年来，选举人团制度发生怎样的变化？为何采取选举人团制度带来大量问题却依然稳定存在？本文将以美国制宪会议记录为依托，对选举人团制度如何产生以及为何稳定发展进行研究。本文首先介绍梳理了选举人团制度的历史渊源及产生背景，从罗马枢机主教团和选帝侯制度到美国制宪会议。第二部分，分析采用选举人团制度的根本原因以及产生时存在的问题。第三部分，分析阐述选举人团制度的变化及“赢者通吃”制度利弊。最后阐述笔者如何看待美国选举人团制度。

关键词总统选举直接选举选举人团制度美国

作者简介：高文琪，北京航空航天大学法学院，研究生，研究方向：宪法、行政法。

中图分类号：D9712 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.256

一、选举人团制度的历史渊源

美国独立之初，各个邦之间是一个松散的联盟，邦联的全部权力属于邦联议会，只设立了会议休会期间处理日常事务的十三人委员会，没有总统这样一个首席行政官的职位。缺少行政机关使得邦联议会的召开越来越难，也使得邦联难以执行一些具体的工作。针对邦联情况下最严重的问题，全体委员会决定建立一个最高立法、行政、司法部门组成的全国政府，选举一位全国行政官职位。

有学者认为选举人团制度是“模仿罗马枢机主教团（College of Cardinals）和神圣罗马帝国选帝侯制度（Prince-electors of Electoral of the Holy Roman Empire）在宪法中创立一个类似的间接选举机构”。通过对选举人团制度、枢机主教团、罗马帝国时期的制度进行考量，神圣罗马帝国时期（10-18世纪前后）选举皇帝的制度与选举人团制度有着相似之处。这一时期选皇帝是通过选帝侯（prince-electors）投票选举。选帝侯是德意志民族神圣罗马帝国诸侯中有权选举德意志皇帝的诸侯，早在1156年，红胡子胖特烈就在累根斯堡召开过一次帝国议会，确立了一个“王公选举团”（electoral college），其职责是选举德意志的国王以及“神圣罗马帝国”的预备皇帝。1356年，查理四世皇帝颁布了《黄金诏书》，以诏书的形式，确认皇帝由选帝侯选举产生，并规定了具体的程序。七个选帝侯领地就像德意志境内的七个国家，他们的君主——准确地说是“邦君”。在实行这项制度的五百余年时间里，选帝侯的人数保持在7人至10人这样的范围内。

这样一种组成选举人团进行选举的思想是源于天主教会选举教皇。罗马教皇的选举是由红衣主教团组成一个选举团（conclave），由组成的枢机主教团选举教皇。“枢机团”中应该有所有基督教国家的代表，枢机团中还应该包括神学博士和至少四个来自托钵修会神学修士（Theologian）。与此相似，制宪者们建立选举人团制度最初的想法是挑选每个州知识最渊博、最见多识广的个人，并且要代表每州人民进行选举。

选举人团制度的结构可以追溯到罗马共和国的百人团会议。在这个制度下，罗马的成年男性公民根据他们的财富，被分为100人（称为Centuries）的群体。每个“百人团”只有一票投赞成票或反对罗马参议院向他们提出的建议。选举人团制度，各个州相当于一个“百人团”，每个州的投票数由每个国家参众两院的人数决定。尽管选举人的产生不是依据财富，但是不可否认二者之间在设计上具有一定相似性。

通过对美国选举人团制度进行考量，不难发现这些历史上出现的选举制度与选举人团制度的相似性并不是偶然现象。宗教、罗马共和国的法律、神圣罗马帝国的法律都对后来英美国家产生重要的影响，同样也影响着立宪者们，美国宪法中很多制度都吸收借鉴这些制度，也最终促成了美国独特的选举人团制度。

二、选举人团制度产生的根本原因及遗留问题

选举人团制度的产生不是一帆风顺的。在三权分立的体制改革下和英国君主制的影响下，如何把这个全国行政官置于美国政体中，并且这个行政官具有活力并且容易被人民所接受成为立宪者们需要思考的问题。制宪会议过程中，关于行政官的产生方式反复讨论，立宪者们在会议讨论中至少出现过十种选举方式，而重点反复讨论的主要有三种方式，由全国议会选举、由人民直接选举以及由选举人团间接选举。

由议会选举最大的问题就是三权不能完全分立的问题，而这与美国秉承的三权分立制约的思想不相符。由人民选举面对最大的质疑是对人民参与国家管理的能力是表示怀疑的，尽管启蒙思想带来的人民主权对社会产生影响，但是当时人们对“民主”的感觉并不是一个正面的词，相反，会等同于少数人的暴政。

当上述两种方案都失败时，制宪者们在尝试寻找新的选举方式—— “选举人团”制度。选举人团制度同样存在一些问题，比如对由人民直接选举选举人、再由选举人间接选举行政官方式表示了自己对此的担忧，认为可能会引起党争，导致轮流把持各邦的权势。

选举人团方案也存在问题，为什么最终选择了这样一种方式？究其产生的本质原因，我认为主要有以下几点：

第一，选举人团具有历史渊源。笔者已在文章第一部分详细介绍。

第二，是人民直接选举与议会选举之间的折中。在弗吉尼亚州对宪法的确认大会上，麦迪逊解释说选举人团制度是当时条件下，最大程度上实现了人民选举总统的愿望。可以以看出，选举人制度的产生既为了满足民主的愿望，又避免直接民主所带来的弊端。讨论总统产生方式时，首先最激烈的争论便是由议会选举行政官还是由人民直选。由于难以达成一致意见，两种方案都具有不可避免的问题，必须产生一种新的选举制度来减少这些问题。相对于议会选举，选举人团制度使得行政权力独立于立法权力，能避免拉帮结派、营私舞弊的党争对行政官的控制，能夠防止议会权力的扩大。相对于人民直选而言，选举人团制度选出精英人物，再由他们选举行政官，这样避免了人民的知识限制以及对候选人了解的匮乏，像“让瞎子分辨颜色一样不合理”，避免导致行政官最终产生缺乏科学性。同时也避免了外国人利用民众实现其他企图。endprint

第三，是大邦与小邦利益的折中。避免了人民直选可能产生的小邦永远不会同意总统可能会永远属于大邦。最终选举人产生方式规定“选举人总数与各州国会两院议员人数相等”，满足了大邦在总统选举人的数量上占据优势（这是基于7月16日“伟大的妥协”，即众议院实施比例代表制，参议院采取一邦一席制）。“如果没有总统候选人获多数票则由众议院从获选举人票最多的前5位总统候选人中按每州一票原则投票选举”，体现的是大邦的让步，照顾小邦。这种规定的背后意义是：大邦获得总统的提名权，而最终的决策权赋予了小邦。这样的折中缓和了大小邦之间利益的矛盾。制宪会议最终得到了如何选举总统的方案。

第四，将选举人的产生留给各个邦议会，安抚了各个邦对联邦政府的怀疑。避免了将人们都聚集在一个地方，防止了交通带来的不便利。

尽管选举人团制度存在问题，但是却解决了两个重要的问题，一个是确保了美国三权分立的政体，另一个是避免小邦利益受损。选举人团实际上是一种间接民主的选举方式，汉密尔顿在《联邦党人文集》68篇所写道该制度“即使未臻完善，至少也是极为美好的。”将直接选举的权力赋予选举人，这些人具有德行才干，能够选出令人满意的总统。这样一个居间机构，具有临时性，更能审慎地作出不偏不倚的决定。对于担任选举人的限制，也避免了选举人具有偏见，从而选出符合人民心意的总统。

由于选举人团一定程度上是折中妥协的产物，对于选举人团仅仅笼统地规定了他们任命的日期、召集开会的日期、出席人数的要求、选举人投票的程序、国会如何计票等，但对于最关键的问——“如何产生选举人”——却语焉不详。在讨论过程中，如何产生选举人制宪者们也很难达成共识，而宪法把这一权力交由各个州，这也是制宪会议对于美国总统选举遗留的灰色地带，各邦在确定选举人时弹性很大，这也造成了选举人团制度虽然设立之初为了避免一些问题，但是也使得实施过程中产生了其他问题。其次，制宪者只规定了什么人不能担任选举人，但却没有规定什么样的人可以成为选举人，这也使得选举人团制度在后来的演进中容易受到冲击。

三、选举人团制度的演变——“赢者通吃”制度

选举人团制度预设目标是尽可能减少引起骚动和紊乱的社会，反对结党营私、阴谋诡计、贪污腐化，总统在职期间仅依附于人民本身。实施之初，由于华盛顿的地位，选举人团制度运行稳定。但是从华盛顿之后，政党的出现对选举人团制度冲击很大，随着人民参与选举的意愿增强，从1824年开始大多数州都采用人民普选的方式，南北战争以后，只有缅因和内布拉斯加两个州特殊一点，他们全部选举人中，有两名由全州普选产生，其余选举人按照选区选举产生，其他各州均采取普选。

“赢者通吃”（winner-take-all）制度是伴随普选制而出现的，即州的选举人票全部给予在该州获得相对多数普选票的总统候选人。该制度在美国宪法与联邦选举法中并没有规定，可以说它是美国政治实践的产物。

一些州为了增加本州在选举中的重要性，把选举人票捆绑起来，给予在该州获得相对多数普选票的候选人。而这一制度出现的根本原因在于美国党争的出现，不同政党在政策上具有很大差异，政党都希望能够使本党领袖担任总统职位。“赢者通吃”这一制度创制的根本目的是为了将一个政党在某个州权力的永久化。目前，除缅因州和内布拉斯加州，其他州均实行“胜者全得”的选举人团制度。

在实际的运作中，“胜者全得”制的缺陷是十分明显的，一个候选人在某一选举的相对多数并不能确保他在全国范围的多数。这也是目前选举人团制度面临的最大质疑。美国选举中1876年、1888年、2000年、2016年共出现四次民选票低的候选人最终担任总统。如果民选票与选举人票同步的话，选举人团制度的设计能够逻辑自洽，但是这种不一致的情况使得人们质疑美国的总统是人民的总统还是各邦的总统？

“赢者通吃”制度也使得小州被歧视。例如佛罗里达州持有25张选票，而新墨西哥州拥有5张选票，候选人们都会试图在这加州、德州、佛州获得选举人票。1966年，特拉华州等12个小洲就联合起来起诉纽约州，向联邦高院主张“‘赢家通吃制度颠覆了原告州公民在联邦大选中的投票权以及随之而来的政治地位”，要求判赢家通吃制度违宪。但是宪法把选举人产生的权力交给各州议会，高院拒绝受理此案。

由于“赢者通吃”制度没有写入宪法，在历史中也存在“失信选举人”，即选举人违背人民意志投给了其他党派的候选人。但是目前为止，“失信选举人”从未改变过选举结果，也是少数。

四、如何看待选举人团制度

选举人团制度产生于18世纪的制宪会议，一直持续至今。200多年来，选举人团制度没有引起憲法危机，也没有进行改革，这说明选举人团制度本身具有优越性，对于美国政治的稳定发挥重要的作用。

尽管“赢者通吃”制度存在很多问题，但是它却解决了一个很多国家所困扰的问题，即候选人的票不达半数。当有多党参与竞选、选票在民众中相当分散而到选举人团投票的时候，选票却已经变得集中了。从1824年以后，选举人团投票再也没有出现过所有总统候选人得票都不过半数的局面。而两党制、“赢者通吃”化解了美国可能面临的这种政治危险性。如果改革，很可能使得美国面对这种总统候选人均不过半数民选票的危机。

选举人团的制度在设立之初即在调和这种大邦与小邦之间的矛盾，而现在美国地域上的人口分布依然不均衡，大、小邦之间利益仍然存在矛盾。有人批评“赢家通吃”制度歧视小州，但是相比于人民直选，小州恐怕更喜欢采用选举人团制度。如阿拉斯加（两位参议员和一位众议员）这样的人口较少的州约20.8万人（根据2000年人口普查数据）就有一张选举人票，而艾奥瓦州每41.8万人拥有一张选举人票，纽约则61.2万人有一张选票。在此制度下，竞选中小邦可以发挥的作用远大于人民直选总统，小邦必然会阻止人民直选总统。

对于选举人团制度最大的担忧是民选票与选举人票倒置的情况。首先应该注意，美国1787年以来50多次总统选举，只出现过四、五次倒置的情况，几率很小。这种矛盾，在任何分区选举制（districted system of election）中都难以避免。并且不应该过分夸大民选票的作用。试想，如果民选票计算在内，是不是还会出现这种情况？只有民选票发挥作用时才会变得更有意义。这种倒置的出现也是由于美国存在势均力敌的两党。而“赢者通吃”制度一定程度上可以保证两党的稳定性，选举人团制度注定第三党在美国政治中无法成为强大的竞争者。进一步讲，是保证社会稳定的重要制度，它既避免了第三个党执政对社会造成的不稳定，也避免了独裁与专制。因此，也不会有州愿意因此推翻选举人团制度。endprint

选举人团制度经历那么久没有发生重大变革已经成为美国一种习惯，如果改革显然会面对更大的问题，选举活动的方式也会发生变化。并不是说选举人团模式比其他模式都更可取，这种制度确实存在瑕疵，对此州议会可以通过适当立法来改变“失信选举人”等一些情况，但是选举人团制度所经受的历史性考验对于美国社会来说意义是重大的。从历史的产生到现在的发展，选举人团制度因其对社会稳定的作用、对政党的作用、对大、小邦的作用而保持稳定，这种稳定性我预计还将长久存在于美国。

注释：

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