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英国走向无协议脱欧

2018-01-09 04:53:22 《三联生活周刊》 2018年52期

刘怡

2018年1月15日,牡蛎养殖场主威廉·林奇在他位于福伊尔滩涂的养殖场内展示自己的爱尔兰护照。一旦英国脱欧造成“硬边界”重现于爱尔兰和英属北爱交界地带,林奇便不得不放弃自己的水产业务

“无协议脱欧”的阴影

设想一下这样的情景:当时针指向午夜降临前的23点01分,正在英国境内生活和工作的300万欧盟公民以及欧盟成员国境内的100万英国人突然发现他们的居住证件已经失效,必须立即申请新的许可,否则就会被驱逐出境。行驶在欧盟成员国境内的所有英国牌照汽车以及还在空中飞行的英国客机不得不临时停靠在最近的车站和机场,遣散乘客,等待达成新的双边交通协议。27个欧盟成员国的海关以及英国海关宣布暂停为彼此的进出口货物提供清关服务,伦敦金融城内负责欧盟境内业务的交易员放了长假,英镑开始以惊人的速度贬值。在北爱尔兰国境线上,大批持有英国和爱尔兰两本护照的居民在试图按照过去的惯例南下时遭到英军士兵的阻拦。与此同时,法国战斗机出现在了英吉利海峡上空,要求伦敦当即立即清偿巨额债务……

12月19日,反脱欧人士在英国议会大楼前举行抗议示威,要求举行第二次全民公投

2018年9月23日,英国工党领袖科尔宾在利物浦的年度大会上准备接受媒体采访

短短几个月之前,这样一幅“无协议脱欧”的图景听上去还像是某部政治惊悚小说的情节。但在2019年新年到来之际,它成为现实的可能性正变得越来越大。12月18日,在险象环生地通过党内信任投票之后,特蕾莎·梅首相宣布将启动应对无协议脱欧状况的动员计划。3500名武装人员将被部署到北爱尔兰边境,海关总署雇用了3000名临时员工来处理清关和法务问题;高达20亿英镑的应急资金也已经处于可动用状态,以防止消费市场上出现欧洲商品(尤其是药品和农产品)大规模短缺的局面。政府预计在最极端情况下,英镑汇率可能在短期内下跌25%,全国房价暴跌30%。相比之下,已经没有多少人关心被推迟到明年1月14日表决的脫欧协议草案的内容——这份同时遭到保守党内两大派系攻击的草案,唯一的辩护者便是特蕾莎·梅本人,但即使是她也没有时间再对其做出进一步修改。毕竟,到3月29日午夜,“脱欧”就将成为既成事实。

当“脱欧”(Brexit)这一决绝的选择在2016年初夏的公投中意外获得通过之后,白厅(英国政府中枢所在地)乃至整个英国政坛就陷入了一场至今混乱不堪的大失控。乱中登台的特蕾莎·梅有意将操办这场“离婚”作为自己政治生涯最重要的一场战役,却在提前举行的失败大选和层出不穷的党内斗争中耗尽了精力。以前外交大臣鲍里斯·约翰逊为首的“硬脱欧”派拒绝接受协议草案关于21个月过渡期和北爱尔兰“缓冲边界”问题的安排,工党主流和保守党内的另一派系“欧洲研究组”(ERP)则把颠覆现任政府的领导视为更迫切的任务。至于远在布鲁塞尔的欧盟领导人,他们在12月13日发出了另一项召唤:给予英国政府以发起第二次公投、推翻脱欧决定的机会,似乎也不把此前梅首相苦心制订出的协议草案当作严肃的选项加以对待。

种种南辕北辙的想法,与特蕾莎·梅意在维护自身地位的决心相结合,使得制订出一份既能延续此前立场、又足以令各大派系满意的“软脱欧”方案的时机一再丧失。如今,在距离脱欧生效倒计时仅仅剩下3个月的情况下,素以机关算尽著称的英国政客也只能闭眼咽下这杯苦酒。而无论脱欧最终呈现为何种形式,特蕾莎·梅在2021年角逐连任成功的希望都已经变得微乎其微:在这场政治僵局中,任何人都不会是胜利者。

两颗“定时炸弹”

2018年11月14日,在经历了一场难言成功的大选、与欧盟其他27个成员国之间的冗长谈判以及超过5个小时的闭门会议之后,特蕾莎·梅以一次4分半钟的简短讲话宣布:内阁已经就她本人主张的“软脱欧”协议草案达成一致。按照最理想的流程,草案将在12月12日由议会表决通过,随后在2019年初形成正式立法。2019年3月29日之前,欧洲议会和欧盟理事会将先后就这一法案进行表决,随后承认它正式开始生效。

2018年11月14日,经过长达5个小时的闭门会议,英国首相特蕾莎·梅宣布内阁已经一致赞成由她主导的“软脱欧”协议草案

这份厚达500页的协议草案,将成为世界历史上最昂贵的“离婚判决书”之一。为了在此前承诺的欧盟预算、欧盟工作人员养老金份额以及继续享受准成员国待遇的项目上做出补偿,英国需要向欧盟支付预计高达390亿英镑的“分手费”。但和英国金融业即将遭遇的振荡相比,这还是一个小数目:根据英国央行在11月初发布的统计数字,脱欧协议生效当天,将有价值41万亿英镑的金融衍生品合约(它们由欧盟企业通过英国清算所持有)宣布到期,占同类金融产品总额的60%。伦敦金融城的地位将被不可逆转地削弱。在未来,英国仍然有希望通过建立和欧盟的自由贸易区来进行商品进出口活动,但必须受到欧盟法规的束缚,并且还不得不带着这具“镣铐”去和其他国家签署新的贸易协议。而到目前为止,伦敦和布鲁塞尔对新的贸易规则将如何产生一事还毫无头绪。但和“过渡期”条款以及爱尔兰缓冲边界(Backstop)这两大问题在英国国内引发的即时争议相比,贸易协议不过是小麻烦。这两颗“定时炸弹”,几乎在12月摧毁了特蕾莎·梅的内阁。

所謂“过渡期”条款,指的是从2019年3月29日脱欧行动开始生效,到2020年12月底为止的21个月里,英国将开始向欧盟支付第一笔“分手费”,同时失去在欧盟下属各机构的一切投票权和影响力。在缓冲期内,欧盟国家公民在英国居住和工作的权利将不受影响,同时欧盟法院依然有权就一切欧盟法律在英国的解释和适用范围做出裁定。21个月的缓冲期结束后,英国政府有权提出将其延长一次,时限须与布鲁塞尔协商决定。欧盟和英国代表将组成一个联合委员会来处理因脱欧引起的争议,欧洲法院在委员会中也占有一席。

对以保守党新兴派别“欧洲研究组”领袖雅各·里斯-莫格(Jacob Rees-Mogg)为首的疑欧主义者来说,过渡期条款的存在,将使英国的地位从欧盟的“附庸变成奴隶”。整整21个月里,英国不仅要继续忍受欧盟法规在自己的领土上生效,而且无权对其做出任何抵制或商讨。更有甚者,英国仍须继续支付未来两年的欧盟成员国会费以及巨额补偿金,甚至还存在延长过渡期、继续给那个自己已经抛弃的组织“输血”的可能。

更棘手的问题是爱尔兰边界问题的出现。1921年,经过长达两年半的血腥内战,英帝国被迫承认爱尔兰共和国获得独立。但在同处小岛一隅的英属北爱尔兰,亲英力量(联合派)与倾向彻底独立的民族主义者之间的武装冲突一直持续到1998年,造成超过3500名平民丧生。为缓和彼此间的矛盾,1998年工党政府与北爱冲突各方签署的和平协议规定:在北爱尔兰和爱尔兰长达500公里的国界上,永远不设置巡逻队、海关、检查站等“硬边界”。居住在北爱尔兰地区的英国公民同时还有权利申领爱尔兰护照,从而具有双重国籍。

但在脱欧进程于2019年启动之后,英属北爱与爱尔兰之间的国界,将成为一个欧盟成员国(爱尔兰)与“非欧”国家英国之间的鸿沟。倘若不对其加以约束,北爱居民完全可以利用其双重身份,将每年高达30亿欧元的边境贸易变成不受新关税协议控制的“后门”。但倘若断然设置“硬边界”,又将违背1998年的协议,从而使北爱再度被笼罩在内部冲突的阴影之下。针对此情形,特蕾莎·梅主动提出在脱欧协议中纳入“缓冲边界”的设定——倘若伦敦与布鲁塞尔在短期内无法就自贸协定达成一致,则英属北爱尔兰将继续留在欧洲关税同盟和单一市场内。换言之,以一道设立在英国本土其他三岛与北爱之间的“软边界”,换取不在英属北爱和爱尔兰之间设置“硬边界”。但这随即引来了北爱主要联合派政党民主统一党(DUP)的质疑:2017年大选结束后,由于保守党在下院650个议席中仅获317席,必须借助与民主统一党(10席)的政策联合方能实现相对多数。而民主统一党方面始终坚持:北爱尔兰必须按照与英国其他地区相同的条件和时限退出欧盟,才能避免内部纷争再起。至于所谓“缓冲边界”,势必在北爱内部造成新的分化,从而导致英国进一步解体。

反对者们的声音

2018年7月,英国著名政治周刊《旁观者》(The Spectator)庆祝了自己创办190周年的纪念日。在那个星期的纪念号封面上,当今英国政坛最活跃的几位人物悉数以漫画形式亮相:一头金黄乱发的前外交大臣鲍里斯·约翰逊(他也是《旁观者》的前任总编辑)被描绘成一只大猫,蜷缩在树枝上酣睡。特立独行的工党领袖杰里米·科尔宾(Jeremy Corbyn)头戴象征社会主义倾向的红星帽,身后坐着表情愤怒的特蕾莎·梅。在餐桌另一侧,戴着圆形眼镜的雅各·里斯-莫格被画成了一只拄着手杖的鸵鸟,心烦意乱地注视着眼前的景象。

相当巧合的是,这四位政坛大佬,同时也是对脱欧问题的最终走向影响最大的四个人。“怪咖”约翰逊的激进立场自不必待言:这位伦敦前市长在2016年7月加入保守党内阁,正是脱欧立场成为英国政府不可动摇方针的重要象征。但仅仅两年之后,约翰逊就与特蕾莎·梅分道扬镳:为了统一党内意见、避免无谓的内耗,梅首相于2018年7月6日在契克斯别墅会议上宣布了所谓“共担责任”原则,要求内阁成员无条件支持首相主导的“软脱欧”方案,否则就必须辞去职务。而约翰逊和时任脱欧事务大臣戴维斯认定“没有协议也好过委曲求全的协议”,质疑新的自贸协议的可行性以及梅对欧盟法院的让步。契克斯会议结束后不久,约翰逊和戴维斯便双双宣布退出内阁。这位金发怪客的目标已经不再是心仪的协议草案,而是梅所据有的首相之位。

梅首相于 2018 年 7 月 6 日在契克斯别墅会议上宣布了所谓“共担责任”原则,要求内阁成员无条件支持首相主导的“软脱欧”方案,否则就必须辞去职务。

按照保守党内部的政治规则,要对现任党魁发起不信任投票,必须由本党国会议员总数的15%以上发起联署,经代表“后座议员”(未进入内阁的普通议员)的“1922年委员会”核准,随后进行投票。按照保守党目前拥有的317个议席计算,至少要筹集到48个签名。正是在此过程中,素来被视为政坛“乌鸦”的里斯-莫格表现得异常活跃。这位前基金经理代表了英国政坛最“复古”的保守主义思潮,推崇约翰逊和特朗普,在挑战党魁方面拥有丰富经验。正是在以他为主席的欧洲研究组的推动下,“硬脱欧”派成功征集到48个签名,在12月12日发起了对梅首相的不信任投票。最终结果并没能扭转乾坤:有200名保守党议员明确投票支持现任首相,仅有117人表示反对。这也意味着在未来一年内,保守党内部无法再对梅内阁的决策做出杯葛。

但对梅本人来说,这依然是一次足够惨重的失败。按照原定计划,12月12日正是“软脱欧”协议草案在议会的表决日。但因为预计无法争取到半数以上的支持者,梅主动推迟了投票日程。孰料后院起火,“硬脱欧”派竟主动在党内发起信任表决,迫使女首相不得不提前承诺:自己的全部注意力,只在尽力推动“软脱欧”协议得以成行,而无意在2022年大选中继续作为保守党党魁角逐首相之位。中间派最终在信任表决中对她网开一面,也正是基于这项“不寻求连任”的承诺。饶是如此,推动“软脱欧”付诸落实的希望依旧极为渺茫,因为还存在科尔宾这个在野党反对者:和里斯-莫格一样,科尔宾要的不是新协议,而是一举将梅赶下台。

年近古稀、不修边幅的科尔宾,在英国政坛同样被视为异类。与此前公认的工党成功领袖布莱尔以及戈登相比,科尔宾的政治主张更“红”、更反对妥协。在脱欧问题上,他的路线未必能比特蕾莎·梅更加周全完善,但科尔宾试图使选民相信:假使英国不得不做出妥协,由一个更关注本土年轻人群和低收入群体的“老左派”来掌控全局,也会比放任众叛亲离的特蕾莎·梅继续做出无谓的招架更得人心。因此,科尔宾在2018年岁末关注的重点从来都不是支持或反对女首相的草案过堂,而是要以协议草案表决失败为契机,推动提前大选,随后向欧盟要求另起炉灶、重新进行关税问题和边界方案的谈判。而那将意味着又一轮漫长的缠斗。

只是,留给白厅的时间已经不多了。由于梅内阁将草案过堂的时间一举推迟到了2019年1月14日,即脱欧程序正式启动前两个半月;即使发生立法流程破裂、英国提前举行大选的情况,欧盟方面是否会接受脱欧生效延后也值得怀疑。在12月13日,布鲁塞尔方面抛出了自己心仪的方案——允许英国政府发起新的全民公投,推翻此前的脱欧动议,但这显然并不为目前保守党和工党的大部分议员所认可。毕竟,“二次公投”将会对整个英国政坛提出一项根本性质疑:莫非过去两年半的喧哗和骚动,竟只是一场闹剧?尤其当它发生在西方世界公认的宪政体制最古老、政治智慧最深厚的国家时。而谁又愿意承认自己只是闹剧中的丑角呢?