（山东省农业科学院，山东 济南 250100）

农业科研单位开展内部控制建设的思路探讨

梁晓辉

（山东省农业科学院，山东 济南 250100）

国家要求行政事业单位自2014年1月1日起贯彻实行《行政事业单位内部控制规范（试行）》。农业科研单位作为公益性事业单位，需要按要求开展内部控制建设实施工作。内部控制建设是一项复杂的工程，贯穿着单位经济活动的全过程，建设内容分为单位层面和业务层面，应当与单位的组织架构、从事的业务内容、开展的经济活动、风险水平的高低以及内外部环境等相适应匹配，还需要根据国家和省里的形势变化要求，及时相应地完善制度，改进控制措施，调整控制程序。本文分析了农业科研单位在当前科技体制和财政体制改革持续深化的情况下面临的管理要求，以及普遍存在的管理问题，提出了做好内部控制建设的思路对策。

农业科研；内部控制；建设；长效机制

财政部2012年出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，旨在进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制工作，加强廉政风险防控机制建设。要求行政事业单位自2014年1月1日起实行。为做好贯彻落实，确保内部控制规范工作稳步推进，各省市财政部门积极部署，制定内部控制规范实施意见或方案办法，督促行政事业单位尽快开展内部控制建设。内部控制建设是一项复杂的工程，贯穿着单位经济活动的全过程，建设内容分为单位层面和业务层面，因此必须周密部署、精心安排，实现上下联动、整体贯通，方能取得实效。

当前国家科技体制改革不断深化，财政体制改革持续深入，在这种形势下，农业科研单位建立能适应形势发展、满足单位内部管理需要、提高工作效率、防范风险、促进科研事业顺利发展的内控机制，是相当重要非常必要的，单位必须高度重视，深入思考研究，积极组织建设。

一、农业科研单位面临的管理形势及存在问题

1、当前科研、财务管理形势

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，为我国的经济发展指明了方向。2015年，国家在《深化科技体制改革实施方案》中明确了改革的总体目标任务，对中央财政科技计划和项目管理进行改革，将专项、基金等项目进行优化整合。2016年全国科技创新大会提出了要坚持“三个面向”的总体要求，对科研单位定位进行了明确，要求优化自身科技布局，重点加强共性、公益、可持续发展相关研究。国务院印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，进一步深化科技体制改革，核心点就是赋予科研更多的自主权，放活机制，按照“放、管、服”的思路，改革和创新经费的使用和管理方式。农业作为国民经济的基础，得到党和国家的高度重视，国家和地方不断加大对农业科技的投入，作为农业科研单位，科研经费来源渠道呈现多元化趋势，承担的科研项目科研经费越来越多，农业科研财政支出逐年增长，项目及经费管理的任务越来越重。

国家财政体制改革不断深化，省级部门相继出台关于深化财税体制改革的意见办法，以S省为例，出台了《关于深化财税体制改革的意见》和22个配套制度办法，初步形成了“1+22”的财税改革制度体系，明确了财税改革的目标任务，全面落实好预算管理改革、税制改革、财政体制改革和支出管理改革四大任务，加快建立现代财政制度。这些改革措施，特别是预算管理改革中的预决算公开、预算绩效管理、扩大国库集中支付范围和支出管理改革中的厉行节约各项规定、盘活存量资金、工资制度改革等内容，对行政事业单位的财务管理机制产生了深刻的影响。

2、农业科研单位财务管理中的普遍问题

（1）财会队伍的管控能力偏弱。一是人员数量少，业务水平不高。农业科研单位的工作人员主力是科技人员，财务人员受编制所限，数量较少，会出现一人身兼多职的现象。并且受业务能力限制，会计人员难以实现定期的轮岗，越权审批的现象也时有发生，财务部门的管控能力较弱。而且，受当前国家科技、财政体制改革要求，会计核算、财务管理的任务非常繁重，财会人员疲于应付，难有时间和精力进行深入、统筹思考，对制度建设也流于形式，未能结合本单位的实际情况制定制度办法，仅仅照搬国家和省里的宏观制度要求，使得日常的财务行为缺乏有效的制度制约。二是财务管理手段落后。虽说现在信息化管理已经普及，但是农业科研院所的财务管理信息化建设程度不尽如人意，往往局限于财务核算软件的应用，受多种因素影响，财务信息化中的预算管理、财务分析、实时监控等管理功能建设运用得并不理想，财务人员多靠人工管理，工作量大，工作效率不高，难以实现经费全方位、全过程的可控。

（2）预算管理体系建设不完备。一是对预算管理的重视程度不够。具体来看，单位负责人对预算管理不够重视，预算工作未做到提前谋划，待编制上报时才匆匆行动，管理效率不高；科研人员与财务人员的配合程度不够，缺少联动机制，双方联合共同做好项目预算的意识不强。二是预算管理流程尚不完善。单位内部未明确预算编制执行评价及监督协调等工作流程，造成预算管理职责界定不明确，易出现管理不到位情况。三是预算编制精细化程度不足。大多数单位仅对财政项目进行预算细化编制，对自有资金安排的项目预算以及横向课题的预算粗略编制，从而造成了大量项目资金执行缺少预算依据。

（3）资产管理与预算管理衔接不紧密。资产配置随意性大，管理的严肃性不强，很多单位“重购置，轻管理”。缺少绩效意识，预算编制时多注重资金投入，很少考虑单位资产存量情况，因重复购置及使用效率不高造成资产闲置浪费。资产整合与共享不足，由于资产所有权归购置单位，资源使用局限性大，协同管理、资源共享难度大。

（4）科研资金来源渠道多，管理不统一。随着国家对科技发展重视程度的提高，科研人员容易从多渠道申请到不同类型的科研项目。从不同渠道申请的科研项目，经费来源不同，主管部门不同，经费管理办法不同，且各主管部门之间缺乏关联与沟通，这就导致单位可以多头申报项目经费，一个科研课题从不同渠道申请经费，科研成果重复申报。

鉴于农业科研单位存在上述管理问题，亟须通过开展内部控制建设来提高认识，梳理流程，完善相关制度，建立内部控制体系，保障科研事业持续健康发展。

二、开展内部控制建设的思路对策

1、学习宣传，提高自觉实施内部控制规范的意识

要贯彻实施好内部控制规范，农业科研单位的领导和同志们要转变观念，摒弃掉“两耳不闻窗外事，一心只有搞科研”的陈旧思想，要了解、学习和熟悉内部控制规范的内容，充分认识到内部控制的重要性，自觉遵守相关规定。十八届三中全会明确指出，要“坚持用制度管权管事管人”，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。建好内部控制，从一定意义上说，能够很好地起到制度笼子的作用。因此，作为从事公益行业提供社会服务的农业科研单位，加强自身建设，强化内部控制与管理，在当前社会政治经济形势下显得尤为重要。单位要加大学习宣传力度，使内部控制理念深入人心。通过组织自学、请老师授课、引进第三方协助内控建设等形式，在单位内营造积极贯彻实施内控工作的良好环境。同时，通过强化责任、防范风险，形成全体学习内控规范、懂得内控要义、参与内控管理、执行内控程序的良好局面。

2、有序组织，协同推进单位内部控制建设

内部控制建设不是某一部门的事情，而是事关单位全局性的工作，需要单位内部全体人员共同参与。各有关部门、各科室、各岗位之间加强沟通协调，形成工作合力，才能保障内控工作顺利完成。需要单位负责人在内控建设中切实担负起领导责任，实行“一把手”负责制，需要明确内部控制建设工作的任务分工，落实财务、审计、资产、基建、纪检等部门或岗位在内部控制中的职责权限，建立协同机制，共同推进内部控制建设工作。

特别强调的是，在农业科研事业单位中，科研项目管理部门与经费管理部门尤其需要紧密配合，团结协作。结合单位实际，梳理项目管理流程和科研经费管理流程，做好有效衔接，避免项目管理与经费管理“两张皮”的问题，并依据国家和省里的财务法规、财政政策及有关规章制度，制定完善适合单位情况的管理制度，制定《财务管理办法》《科研项目经费管理办法》《单位内部控制制度》等。逐步建立科学合理、分工明确、覆盖全面的管理制度体系，确保科研项目经费管理工作有章可循、有制可依，提高科研经费管理工作的规范化、制度化水平。

3、突出重点，发挥内部控制规范实效

单位准确把握重点，注重实效，确保《内部控制规范》各项要求落到实处。按照“工作有程序，程序有控制，控制有标准”和“事有专管之人，人有专司之职，时有一定之期”的要求，对单位业务层面经济活动流程进行全面梳理，在此基础上，系统分析单位经济活动中存在的风险点，找出防范风险的关键节点，制定风险防范应对措施。按照《内部控制规范》要求，针对单位预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大业务，重新明确各业务的目标、任务、范围、内容和风险点，重新设计形成新的业务流程图，明确业务流程中的岗位设置情况、岗位职责范围和标准，确定必要的不相容岗位。按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各业务的决策机制、执行机制和监督机制融入到每个业务环节，细化各环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和分工，形成相互制约相互监督的机制设计，确保经济活动的决策与执行及监督环节相互分离，确保内部监督检查部门能够独立客观公正地开展工作。

4、加强监督，推进内部体系长效机制建设

推进内部控制长效机制的研究和落实，首先从制度建设上下功夫。在理顺各项制度内在联系的基础上，找准各部门相关制度的关节点，打通关节，连点成线，将分散的管理制度有机的连接起来，形成完整系统的制度体系，以制度把关进行事前防范，然后进行事中执行控制以及事后监督与纠正。内控体系的建设是一个不断完善的动态过程，农业科研单位要根据国家和省里科技、财政等新变化新要求，结合单位的业务特点和经济范围，定期对内部控制的有效性进行评估，及时完善制度、改进措施和调整程序，不断修订和完善内部控制体系。考虑到农业科研单位存在管理人员少、科研专家忙的特点，制订内部控制评价方案及办法时，可委托第三方专业机构帮忙开展，单位内部控制建设小组全程参与，通过对单位内部控制进行客观性的评估测试，单位据此进一步调整完善内控制度建设。通过审计或财务检查，发现单位管理中存在的问题，判断内部控制有无缺陷，督促有关单位及时整改，并不断完善内控体系。

总之，内部控制规范工作是系统工程，不能一蹴而就，也不是一劳永逸，需要单位长期不懈的努力。要从单位的实际出发，积极作为，自觉主动实施内部控制规范，不断提升农业科研单位内部管理水平，促进我国农业科技事业又好又快发展。

[1]陈庆红:加强科研事业单位内部控制体系的建设——以财务管理内控建设为例[J]．当代经济,2015(6)．

[2]韩红:科研项目经费管理存在的问题及对策分析——以农业科研事业单位为例[J]．江苏商论,2013(20)．

[3]宋新生:宋新生同志在《行政事业单位内部控制规范》培训暨实施推进工作大会上的讲话[J]．齐鲁珠坛,2015(6)．

（责任编辑：刘元锋）

农业重大应用技术创新项目，《农业科研经费管理体系建设》的阶段性成果资助项目。