（清华大学 公共管理学院，北京 100084）

推进我国城镇化进程中的农村土地制度改革

张郁达

（清华大学 公共管理学院，北京 100084）

城镇化是工业文明发展到一定阶段的必然产物，它在不断促进非农产业向城镇聚集的同时，还引导农村人口向城镇集中，促使传统农业向规模化、集约化、机械化和物联化发展，是国家现代化的重要标志。扎实推进城镇化进程是顺应社会发展规律、全面建设社会主义现代化进程、实现中华民族伟大复兴的必然要求。

城镇化；土地制度；改革

土地是最重要的农业生产要素，土地制度是国家的基础性制度，二者对经济社会发展影响深远。现阶段，我国正处于城镇化快速推进和经济转型升级的关键时期，而现行的农村土地制度与市场经济发展不相适应的问题日益凸显，因此必须通过深化农村土地制度改革来破解。

一、我国城镇化发展现状

城镇化又称城市化，是指由农业为主的传统乡村型社会逐步转变为以工业和服务业为主的现代城市型社会的变化过程，它产生于工业时代，并随着工业化的发展而发展，它是一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构调整的结果，也是人类社会具有现代城市特征演化的历史过程。扎实推进城镇化进程是顺应社会发展规律、全面建设社会主义现代化进程、实现中华民族伟大复兴的必然要求。所谓城镇化，即对城乡进行的重大调整，新型城镇化应该与信息化、工业化以及农业现代化一起发展，同时应该涉及土地制度和户籍制度，以及教育、就业、医疗等民生体制。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实。目前我国的城镇化率为57．35%，相对于与我国发展水平接近的发展中国家的平均城镇化率60%存在一定差距，相对于发达国家80%的平均城镇化率差距更是巨大，这充分说明我国的城镇化率还有着巨大的提升空间。

二、我国农村土地制度现状

1978年安徽凤阳小岗村实行的土地承包责任制拉开了改革开放的序幕，在经历了三十余年的发展变化后，目前我国农村基本确立了集体所有、家庭经营的土地制度，在这个前提下，其使用形式多种多样。我国农村土地制度的变迁极大地解放了生产力、提高了生产效率，造就了我国经济的飞速发展，是一个通过制度变迁而实现经济飞跃的成功案例。同时，这种制度变迁的应用及成果完善了制度经济学的内涵，也将会对其他国家或地区起到启发作用。

我国现行的农村土地制度经历了30多年的发展历程，在现代化的大背景下其弊端日益显现，出现了许多制约生产力进一步解放的因素，由此也引起了一系列新的问题。城乡土地同地不同价问题突出；农村土地承包经营权确权登记颁证进展缓慢、参差不齐；农村集体土地交易由国家和政府直接控制，土地收益补偿分配不合理；农耕地和宅基地不能正常自由流转，且形式复杂多样，人多地少或人少地多的状况大量存在；土地征收后，农民利益得不到有效保障；与土地管理相关的法律法规和文件之间相互矛盾等。实现“强富美”这一目标看似庞大，但其设计的核心问题只有两个，即人和地。我国传统的城镇化是一种土地城镇化，重城市轻农村，重工业轻农业。在这种模式下，原本应属于农民、农村、农业的权益被国家、城市、工业强制性的攫取，导致我国城乡差距不断扩大。中国虽然是个农业大国，但农民的收入还很低。在意大利、法国、英国的农村，农民都住在别墅里，前后都是花园，生活品质和品位很高。而中国农业最主要的问题还是深层次的机制问题。

如何协调好农民与土地、城市与农村之间的关系，不仅关系到三农的发展，还直接关系到我国的城镇化和现代化进程。从制度的角度看，二元土地产权制度对新型城镇化的不利影响最为严重。这其中表现最为明显的是两种状况。第一种情况是将土地作为城镇化发展的重心，把城镇土地和农村土地分配作为工作的突破口，大规模增加城镇用地、减少农业用地，这在某种程度上化解了城镇发展缺地、缺钱的窘境，表面上提升了城镇化率。这种情况的出现与一些地方干部对于城镇化的错误理解有很大关系，他们认为城镇化就是征地、拆迁和造新城的过程，很明显的，这种做法严重损害了农民的利益。第二种情况是单纯扩建城市而忽略基础设施建设，有些地方将提升城镇化率的指标奉为尚方宝剑，肆意征收农民土地，大规模圈地建设城市，但却忽视了最基本的基础设施和公共服务建设，导致了许多“鬼城”的出现。这种做法严重侵害了农民作为土地产权主体、交易主体和分配主体的地位，损害了农民的相关利益。因此着眼于改革与完善我国农村土地制度的一系列措施在理论和实践上具有重要意义。

三、在城镇化背景下推进农村土地制度改革

我国现行的农村土地制度在经历了30多年的发展历程后，其本身的制度效益正在逐渐衰退。因此，在城镇化进程中积极探索农村土地制度改革的新思路，具有重大的理论意义和现实指导意义。经深入探讨和研究，提出以下几点建议：

（1）全面开展土地确权颁证工作，重新科学合理地划分农村土地。由国家自上而下成立专门的农村土地确权机构，对城郊非经营用地、村民组未分配土地和农村承包土地进行全面确权。土地确权后，按照农村家庭即时实际人口情况，划分包括村民组未分配土地在内的农村土地，并颁发给农民相应的土地确权证书。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，加强对改革的指导监督，在已有试点改革的基础上，边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果。

（2）修订相关法律，赋予农民永久的土地使用权，降低土地交易成本，提升农村土地利用效率。“科斯第二定理”说明，当交易成本大于零时，不同的权利界定，会带来不同效率的资源配置。制度既提供经济增长和源泉，也可能由于不能激励经济增长，而导致制度需求与供给的逆向变动。产权制度是决定经济效率的内生变量，好的法律，应该是能够降低交易成本，实现资源优化配置的法律。目前，我国现行的土地相关的法律制度中，存在的法与法之间条款冲突、个别规章条款过时等各类问题，明显增加了我国的土地交易成本，降低了土地资源配置效率。为解决上述问题，实现土地配置的“帕累托最优”，需要重新修订相关法律条款。从法律上打破所有权限制，土地不再分为国家所有和集体所有，只按照土地性质划分，在不改变其性质与用途的前提下，赋予农民永久的土地使用权。只要国家不因战争、国家建设等公共利益征占土地，农民的土地使用权将等同于其他私人财产权利，神圣不可侵犯。将土地作为农民的私有财产，受《宪法》和《物权法》等法律保护。同时，在坚持和完善严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地转包、转让、出售、抵押、租赁、入股，实行与土地同等入市、同权同价。

（3）建立国家和地方两级土地交易市场，允许农村宅基地在城乡之间自由流转。一方面，建立国家和乡县两级土地流转交易平台。国家级土地交易平台实行网络化管理，汇总全国各地的土地信息，土地流转不再受地域和规模限制，面向全国公布各地待流转土地的信息。乡县级土地交易市场实行市场化管理，推动农民土地流转交易向公开、公正、规范运行。通过流转，实现土地使用由小规模分散经营向规模化、集约化、机械化、物联化经营转变。建立新型的现代化农业经营模式。并对农村组织形式和行政地域进行重新规划和升级。另一方面，建立农村宅基地自由流转市场。政府为农村宅基地办理与城市商品房效力相同的房屋产权证书，同时享有与城市商品房相同的权益。农村宅基地可同时在城乡市场自由流动，允许城市居民到农村购买宅基地。在流转过程中，无论以何种形式进行征地或土地（宅基地）流转，所产生的补偿和增值收益，都应直接分配给使用权所有人，政府只征收相应的交易税或流转税，不再从征地补偿或土地增值收益中抽成。

（4）放宽对资本下乡的规模限制，引导和鼓励社会资本投向农业生产和农村基础设施建设。对于能够商业化运营的农村服务业，面向社会资本全面开放。综合运用内生金融、土地信托、农场制、股份制和合作社等多种方式，投资农业现代化建设。

（5）快速实现城乡居民服务均等化，取消一切影响城乡二元化的法规和政策，建立统一的社会保障体系，实现“以地养老”“以房养老”等多种社会保险模式和保障机制。农村居民享有与城市居民同等的失业、养老、住房、教育、医疗等社会保障福利待遇。政府引导和扶持农民在城市创业或再就业，解放农村剩余劳动力，提高社会生产率。最终彻底实现农民“市民化”，农村城镇化，农业现代化。推进农村改革和制度创新，使之与新型城镇化协调发展，形成双轮驱动，从而推动我国城镇化进程朝着稳步健康态势发展。

四、结论

中国改革始于农村，农村改革始于土地制度。中国农业最主要的问题还是深层次的机制问题。目前二元土地产权制度对新型城镇化的不利影响最为严重。如何协调好农民与土地、城市与农村之间的关系，不仅关系到三农的发展，还直接关系到我国的城镇化和现代化进程。土地制度创新是实现我国城镇化发展的基础和前提。中国的农业应该搞规模化、集约化、科技化、品牌化，让农民得到更多的社会保障和福利。唯有让农民减少对于土地的依赖，摆脱掉现行土地制度对其约束，拥有更多选择的机会，农民才会真正离开农村向城市迁居，真正成为城市居民。

[1]刘华:新型城镇化进程中农村土地制度改革:何去何从——基于不同地区创新模式的比较 [J]．上海国土资源,2015,36(1): 10-15．

[2]胡爱华:我国城镇化进程中的农村土地流转障碍因素和金融支持策略[J]．改革与战略,2016(2):93-95．

[3]牛俐:新型城镇化进程中的农村土地制度改革[J]．现代经济信息,2015(1):45-46．

（责任编辑：周瑞华）