◎石子朝

对PPP模式的政策解读及案例分析

◎石子朝

2014年至今，对金融界影响最大的公共事件莫过于国务院43号文的发布。本文将对43号文中涉及的PPP模式进行深入的政策解读以及案列分析。

对PPP模式的政策解读

第一个43号文是指国发【2014】43号文，文件的名称是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，发文时间是2014年9月21日。这个文件剥离了平台公司的政府融资职能，平台公司的融资渠道职能是：“1.采用PPP模式；2.地方政府发行债券”。第二个43文是指银监发【2015】43号文，文件的名称是《关于银行也支持重点领域重大工程项目建设的指导意见》，发文时间是2015年8月10日。这个文件允许银行对平台公司承担的重大工程项目发放贷款。这两个文件在政策上对银行的影响是巨大的，2014年43号文表达的是“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，“地方政府举债采取政府债券方式”，“推广使用政府与社会资本合作模式”、“对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。”而不到1年后发的2015年43号文则表述：“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营，其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，对于其承担的重大工程项目……银行业金融机构可……予以信贷支持”。对于什么是“重点领域重大工程项目”，2015年43号文则没有明确，只在文头说，发文的目的是为了推进“一带一路”、京津冀、长江经济带等国家重大战略的实施，在文后提到“发改部门加强对重大工程项目的规划和指导，建设一批、核准一批、储备一批”。

不难看出，关于PPP模式中，对于地方融资平台的角色，政策态度发生了很快的变化，对于第一个43号文，诚然，政府融资平台不能作为社会资本，推行PPP模式的目的之一就是充分发挥社会资本的积极性，并形成对地方政府的约束，地方政府和社会资本是平等的契约关系，即政府融资平台与地方政府签订的协议基本等于自己跟自己签订协议。同样，在这一年期间，政府再次发文松绑：“当地的地方融资平台，可以作为社会资本，参与当地PPP项目”，只是这个地方融资平台公司要满足一定条件：已经建立现代企业制度、实现市场化运营；其承担的地方政府债务已纳入政府政府预算，得到妥善处置；明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

目前，关于PPP模式，纵观媒体舆论，大部分媒体是站在私有企业的立场上发声的，一部分咨询机构则是站在地方政府筹资的立场上发声的，而鲜有站在普通公众的立场上的声音。一些媒体总是强调“PPP对私有企业的回报率太低，所以推进慢”。那么私有企业在PPP项目上的利润太高，谁将付出代价？PPP项目的收入来源有三种：1.使用者付费；2.政府付费；3.使用者付费+政府补贴。使用者是广大公众用户；政府付费和政府补贴支出的是财政资金，而财政资金来源于社会公众，来源于全体纳税人。那么私有企业能不能在PPP项目中获得超额利润呢？可以。如果私有企业来做，比政府来做服务还省钱，那么省下来的这部分资金，就可以是私有企业的利润，节约越多，利润越大。

在此又引入了另一个概念，即同样引起公众影响的2016年1月11日，财政部网站挂出的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财政【2015】225号），这也是将寂静1年的PPP模式推向风口浪尖的又一重磅文件。“推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本或（PPP）、政府购买等措施予以支持。”“政府购买”与PPP并列出现！那么PPP模式和政府购买是两码事？“政府购买服务”又为何概念？其实不如将政府购买看做简化版的PPP。政府购买模式较PPP模式，即主要为PPP收入来源的第二种：政府付费。许多人又将提出疑惑：由于操作流程较为简单，很可能以后政府公共项目都挤在了政府购买这条路上，从而PPP模式将会被弃之一边？由于中国特色的社会主义，经济和社会需求仍需政府公共项目的推动，政府购买服务站在地方政府的立场上，有自己完善的管理办法和操作流程，与PPP模式从原理上是一致的，即仍然市政府与社会资本合作的一种形式，政府购买服务要借助于社会的力量来做，转换政府职能，给社会资本以更多的进入政府项目的机会。政府的执政思路是显然易见的：政府不要去做那么多投资的事情，要把这个机会让给社会资本，要控制地方政府负债，减轻政府的负担。

那既然相似又为何并列？PPP模式可能就是说，政府在考虑做一些事的时候，政府可以自己发起，社会资本也可以向政府建议，简单点说，政府购买模式是政府在它自己财力可以承受范围内，确定要做的事情，政府去找社会力量做，而PPP模式则并未做好财力规划，社会则本也可以向政府发起，政府则根据自己的财力来通盘考虑，有没有财力来支撑这个项目？政府每年支持PPP模式项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%。

对PPP模式的案列分析

对政策解读后，对于PPP模式的成功案列则更清晰明了：

英国作为国际上搞PPP比较先进的国家，在PPP政策的试行阶段，英国政府面对的核心问题市PPP项目的规划决策问题。针对该问题，英国财政部高级专员莱利则设定了使用私人资本开发公共项目的两个前提条件。其中之一就是：只有当私人和社会资本的项目方案比公共部门的传统投资方案更高效的情况下，PPP模式才能用于公共项目或公共服务的开发建设。这就是PPP项目必须做的“物有所值”评价，是世界通行的做法，即证明“划得来”，能够实现公众利益的最大化，才值得采用PPP模式。

在PPP成功的案例中，有一则是中国企业在墨西哥做的PPP项目。这次中国企业是外资，是“社会资本”，墨西哥政府是怎样要求社会资本的？该中国企业需要将墨西哥的14各城市的路灯换成LED，14个城市的地方政府1分钱不掏，14个城市的老百姓1分钱电费也不多交。该企业的收益来源于节约的电费的60%，其余的40%归地方政府。地方政府同时给老百姓减税，或取消某项拟增加的税收。这样城市美化、节约耗能同时民众减税，轻松实现了公共利益最大化。这充分体现了PPP模式的精髓，多方得利，且公共利益最大化。

而港铁则是中国成功运作PPP的典范。香港政府授予港铁公司沿线物业开发权，在物业开始建设时，港铁公司按地铁建成以前的地价向政府缴付的款，当地铁建成后，公司利用沿线物业升值的收益再去建设新的地铁项目。同时，港铁通过精细化管理，成功将地铁车辆的服务寿命由25年延长至40年，将交流发电机更换成静态变流器，提高了能量转换效率，降低了维修成本。由于内地的土地招拍挂制度，无法复制港铁的方式拿地，因此北京地铁引入的只是港铁的精细化管理。京铁建立完善细致的合同体系，风险和收益在政府和企业之间的合理分配，以及贯彻项目全生命周期的绩效考核机制、应变机制、协调机制。形成一个完善的PPP合同样本。采用业主自建媒体、广告公司许可经营的模式，降低了广告公司的投资风险，强化了合作双方的经营协作，使其广告收入远超同业。实现了公共利益最大化。

结合对PPP模式的政策解读以及成功案列的分析，在运作PPP模式的道路上给我们以下启示：地方政府应细致化PPP管理协议，尽量做到各种情况均有规可依。地方政府的财政收支状况、对每个PPP项目的补贴情况都应该向社会公示，同时，企业的经营财务情况、PPP项目的绩效，从政府获得的补贴情况，也应该向社会公示。做到公开透明，接受社会监督，保证公众充分的知情权和参与权。当社会资本为国有企业时，由于其对政府的牵制力稍弱，所以更需要引入公众的力量加强监督；当以私营企业为社会资本时，同样也需加强公众监督，以避免利益输送。最终，实现公共利益最大化。

（作者单位：中共中央党校）