田翠香++臧冲冲

【摘 要】 政府补助是国家纠正市场失灵、解决技术创新投资不足的重要制度安排，技术创新理论给出了政府科技补助合理性的依据。近年来，绿色技术创新及相关政府补助受到特别关注。从效果看，政府补助对企业技术创新活动存在两种相互对立的效应，即激励效应和挤出效应。学者们的实证研究分别给出了两种效应的证据，认为两种效应随补助力度的增加呈倒U形分布。对不同类型的企业、处于不同生命周期的企业，政府补助所发挥的作用存在差异，在创新初期给予的政府补助其政策效应更为明显。直接补助和间接补助的效果也有所不同。间接补助属于普惠性政策，而直接补助发挥的作用更为直接，但可能有失公平。应进一步加强对政府补助持续性特征的研究，关注政府补助与其他政策工具的组合效应，合理评价企业的技术创新绩效。

【关键词】 政府补助； 技术创新； 激励效应； 挤出效应

【中圖分类号】 F812.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）23-0094-04

自主创新能力不足是制约我国经济发展的瓶颈。根据《2016全球创新指数报告》，我国已跻身全球最具创新力的经济体第25位，但作为第二大经济体，在技术研究和创新能力方面与发达国家还存在很大差距。我国十八大和“十三五”规划中明确提出了创新驱动的发展战略，企业作为技术创新的重要主体，是实施创新驱动发展战略的立足点。同时，为了有效应对我国经济发展过程中所面临的资源和环境约束，实现绿色发展，也必须重视发挥技术创新作用，技术创新成为解开“经济—环境”怪圈的关键。由于技术创新活动具有知识溢出外部性，企业在研究开发方面的投资动力不足。因此，政府应采取财政、税收等调控手段，对技术创新活动进行干预，以提高技术进步在经济发展中的促进和带动作用。本文对政府补助影响企业技术创新的相关研究成果进行综述，以期为后续研究提供参考。

一、企业技术创新理论及政府科技补助的重要性

技术创新理论是1912年由熊彼特（Joseph A.Schumpeter）在《经济发展理论》一书中所提出的，他指出“创新”是生产过程中内生的，是“一种新的生产函数的建立”，即对生产要素和生产条件进行从未有过的新结合。投资于技术创新是满足市场需求、挖掘企业自身价值的有效途径。在没有创新的情况下，经济增长仅仅是数量的变化，而不是具有质的飞跃的经济发展。哈佛大学商学院教授迈克尔·波特在分析企业竞争力时特别强调，创新机制和创新能力是企业竞争优势形成的关键所在。由此可以推论，企业为了获取竞争优势，有动机自主开展技术创新活动。然而，技术创新活动具有较强的不确定性，研究与开发需要耗费企业的大量稀有资源。内生经济增长理论的代表人物罗默（Paul.Romer）将知识理解为一般知识和专业知识。一般知识产生经济外部性，使所有企业获得收益；专业知识则给个别企业带来垄断利润。根据罗默开发的模型，创造专业知识的研发投入是由研发部门的效率及新技术的私人经济收益所决定的[ 1 ]。由于技术和知识具有公共产品的溢出特性，很容易被其他竞争对手所模仿，企业无法完全获取其所开发出来的技术知识收益，企业研发活动不可避免地会遇到市场失灵和投资不足问题。纠正外部性导致市场失灵最为普遍的手段，是政府给予企业一定的研发补贴或者税收优惠[ 2 ]。西方盛行的凯恩斯理论也强调了政府对市场进行有效干预的必要性，其手段主要是政府直接资助和税收优惠等。熊彼特之后的技术创新理论认识到技术创新不是企业的孤立行为，而是由国家创新系统推动的。当创新技术市场中的供需失衡时，国家应采取财政、税收、金融和法律等间接调控手段，对技术创新活动进行必要干预，以提高创新的私人收益，最终以技术进步带动经济发展。

熊彼特及其后人的技术创新理论并没有意识到技术创新所具有的“环保—污染”两面性特征。工业革命在推动生产力进步的同时，也带来了不容忽视的环境污染问题，这使人们意识到技术创新所具有的环境负外部性，由此引发了对于绿色技术创新的关注。消除了环境负外部性的技术创新被称为绿色技术创新，该类技术创新或者有助于降低消耗、节约资源，即能源和资源有效型创新；或者能减少环境污染、改善生态，即外部性减少型创新。绿色技术创新与欧盟委员会所界定的生态创新（Eco-innovation）的概念极为接近，生态创新指对生态负效应最小、无公害或少公害的技术、工艺和产品的创新[ 3 ]。绿色技术创新与一般技术创新相比，具有知识溢出和环境溢出的双重外部性特征。在推动企业绿色技术创新方面，政府具有不可或缺的作用，一方面需要通过法律法规来强化生态需求，另一方面还需要综合运用经济、财政、金融和税收等手段引导、鼓励企业实施绿色生产[ 4 ]。

二、政府补助对企业技术创新的政策效应

研究发现，政府科技补助对企业技术创新活动的影响存在两种不同的效应：第一是正面激励效应，即政府补助刺激了企业的研发投入，提高了企业的专有知识积累和创新绩效；第二是挤出效应，即政府补助部分对企业自身的研发投入产生负向激励，企业将本来用于研发活动的资金转投其他项目，抑制了企业的技术创新产出。以下针对这两种效应展开分述。

（一）政府补助对企业技术创新的激励效应

政府补助在一定程度上补偿了企业研发创新的外部性风险，为研发项目的风险提供了保值；另外，政府补助缓解了企业的资金瓶颈难题，诱导企业研发投入。美国学者Hamberg[ 5 ]早在1966年就对政府补助与企业技术创新活动的相关性进行了研究，基于405家企业的数据，他发现8个行业中有6个行业显示了政府科技补助与企业研发投入之间的正相关关系。Scott（1984）和Mansfied（1986）等学者将政府补助区分为直接补助和税收优惠两类，发现它们均能刺激企业研发投入。Saul Lach（2002）对以色列制造业、Xulia Gonzalez（2008）对西班牙制造业和Eui Young Lee（2010）对韩国制造业的研究[ 6 ]，均表明政府补助对于中小制造企业的研发投入具有更强的诱导和激励效应，在降低中小企业技术创新风险和弥补创新成本方面发挥了无可替代的作用。endprint

从国内的研究来看，政府补助对企业技术创新活动具有激励效应这一观点得到大多数学者的认同。朱平芳和徐伟民[ 7 ]较早利用上海市32个行业的面板数据，研究政府科技激励政策的成效，发现扶持性政策对大中型工业企业自筹的R&D投入及其专利产出有积极影响。程华等[ 8 ]运用浙江省民营科技企业的数据，发现政府科技资助对企业滞后一年的研发投入有显著促进作用，其效果随着企业规模和资助强度的增加而增加。唐清泉等（2009）、朱云欢等（2010）、刘继兵等（2014）的研究结果一致认为，政府补助对企业的创新活动具有明显的促进作用，能显著提高企业创新产出和创新效率。郑春美和李佩[ 9 ]以创业板上市高新技术企业为研究样本，得出政府财政激励对中小型高新技术企业创新绩效具有显著推动作用。

在我国实施绿色发展战略的大背景下，政府补助在诱导企业增加绿色研发投入方面的作用越来越受到重视。杨晔等[ 10 ]以我国创业板上市公司为研究对象，发现其中环保行业所享受的财政补助强度明显高于其他行业。学者们认为，技术制度、需求条件和政府补助政策的交互作用是企业绿色技术创新的源泉[ 11 ]。政府研发补贴解决了企业在绿色技术创新方面的风险——收益失衡问题，刺激了企业的研发投入，促进了全产业技术水平的提高[ 12 ]。李楠和于金[ 13 ]的研究均验证了政府补助在企业绿色技术创新的投入和产出方面所发挥的积极作用。

（二）政府补助对企业技术创新的挤出效应

学者们的研究成果显示，政府补助的效果并不总是能达到预期。早在1978年，美国学者Shrieves发现政府补助在一定程度上抑制了企业的R&D支出，对高科技产业的R&D投入产生替代效应。Wallsten[ 14 ]利用81家参与小企业创新研究计划（SBIR）的企业数据，采用工具变量的估计方法，发现政府补助几乎完全挤出了企业自身的研发投入。

在我国，也有学者得出类似结论。例如，吕久琴和郁丹丹[ 15 ]将721家上市样本企业分为补助组、研发组和补助研发组三个组别，发现政府补助对企业当年和下一年的研发投入产生显著的挤出效应。熊维勤（2011）、逯东等（2012）以创业板高新技术企业为对象开展调查研究，发现企业并未将政府直接补助的资源投入到技术研发活动中，政府补助对企业研发效率甚至产生了负向激励。李楠、于金（2016）以重污染行业沪深A股上市公司为研究对象，发现政府环保补助的力度过大时，反而会削弱企业的技术创新动力。李爽[ 16 ]运用随机生产函数模型，对我国93家新能源上市企业2010—2014年的技术创新效率进行测量，发现样本企业的技术创新效率普遍处于较低水平，政府补助所发挥的作用并不理想。

三、政府补助政策产生差异化效应的原因

上述实证分析结论表明，政府补助所产生的政策效应，既可能是正向的，也可能是负向的，政府补助对企业技术创新产生差异化效应的原因如下：

（一）政府补助决策方面

从补助对象来看，由于信息不对称，政府并不能完全识别真正有技术创新实力的企业。意大利学者Cristiano Antonelli和Francesco Crespi[ 17 ]指出，政府科技补助存在马太效应，即受补助者利用其技术先进的积累优势，将持续获得更多的政府资助。如果受补助者减少自有资金投入，并以公共补贴替代其私人投资时，会产生负向马太效应。负向马太效应产生的原因可能是政府在做出补助决策时过多考虑对方的声誉所造成的。在众多企业中，高新技术企业是政府资助的重点。岳怡廷和张西征[ 18 ]基于2007—2015年沪深两市的企业数据，发现高技术企业创新投入资金主要来源为政府补助。相对于民营企业，国有企业与政府的天然联系更可能依靠政治联系获得政府补助[ 19 ]。如果企业所获得的研发补贴并不完全与企业自身的资质和实力相关，则容易导致政府补助资金的无效使用。当补助力度超过最佳点时，反而会产生挤出效应；两种效应随补助额的增加呈现倒U形分布。

从资助时机来看，初创期企业更需要政府补助。Allen等[ 20 ]针对英国能源政策工具的效果开展研究，提议政府应采用不同的政策工具（如技术补贴、市场开发和竞争政策）对创新活动的不同阶段（从开发到市场化阶段）进行干预。熊和平等[ 21 ]从企业生命周期视角进行观察，发现政府补助效果与企业所处的生命周期有密切关系，对于初创期企业，研发投入强度与政府补助强度呈线性相关关系；对于成长期企业，两者之间的关系呈倒U形曲线分布；对于成熟期的企业，上述关系均不存在。

（二）政府补助方式方面

从政府补助的具体方式看，直接资助和间接资助的效果有所不同。直接补助主要是指政府直接向被资助企业拨款，间接补助则是通过研究开发费用税前加计扣除等税收优惠方式给予企业政策红利。目前，对于这两种补助方式的效果，学者们有不同的倾向性观点。

一种观点认为直接补助更有激励效果。政府直接补助是对企业研发项目进行的有针对性和有计划性的补助，补助的作用方式比较直接，补贴的力度相对较大，对企业研发活动的引导和激励效应更为明显。David等[ 22 ]的研究结论是：相对于商业资金，政府资金在创新研发体系中的作用不可替代，采用财政直接补助的方式更有利于企业的创新；而税收优惠不利于企业承担外部性较强、长期的基础性研究，反而会导致企业的短期投资行为。周海涛等（2015）以广东省高新技术企业为样本展开研究，发现直接资助的影响效应更大。

另一种观点则认为税收优惠更有利于促进企业开展创新活动。程华[ 23 ]指出，直接补助具有主观性和偏向性，有可能破坏企业间的公平竞争，扭曲研发领域的资源配置；而税收减免则属于普惠性政策，它借助于市场配置科技资源的功能，有效地避免了由于公平性问题可能引发的新的政府失灵。此外，税收激励较少干预市场，具有高度的政策灵活性，管理成本较低[ 24 ]。Bloom和Griffiths（2002）、张建筑（2008）、周克清、景嬌（2012）等的研究，均发现了税收优惠显著带动企业R&D投入的证据。endprint

上述兩种观点都有一定的片面性。直接资助和间接资助发挥作用的方式不同，因此适用于不同的情形，不可因此废彼，只有将二者有机结合才会产生更佳效果。正如Gonzalez（2008）所指出的，一些政策工具导致短期效果，另一些政策工具则有利于长期目标的实现，对不同的政策工具进行整合方能产生最佳效应。

四、对现有研究的评价

综上所述，学者们对于政府补助影响企业技术创新的机理及效果进行了广泛而深入的研究，其结论可归纳为以下三个方面：（1）政府补助的制度安排有助于降低研发风险、克服资金障碍，对于提升企业技术研发动力和成效，减少市场供需失衡，促进整个社会的技术进步发挥重要作用。（2）政府补助对企业技术创新同时存在两种效应，即激励效应和挤出效应，学者们的实证研究分别给出了两种效应的证据。有学者指出，两种效应随补助力度的增加呈倒U形分布。对不同类型的企业和处于不同生命周期的企业，政府补助所发挥的作用存在差异，政府补助对初创企业或处于初期阶段的创新活动所发挥的作用更为明显。（3）补助方式的抉择会影响政府补助的效果。税收减免属于惠普性政策，但补助力度有限；直接补助发挥的作用较为直接、力度较大，但可能有失公平。

现有研究的不足及未来研究方向主要体现在以下方面：第一，缺乏对政府补助政策及行为的系统研究。政府补助的内容和方式多样、力度不一，在不同区域、不同行业和不同历史时期，均有不同的表现。目前，系统研究政府补助政策及行为的文献较少，对于政府补助的持续性特征缺乏关注，使得相关实证研究的根基不牢。第二，无论是在理论上还是实践中，对企业技术创新绩效的评价不够科学，影响了研究结论的有效性。在实证研究中，往往较多地关注企业的短期R&D支出和专利权数量，对于企业的技术创新能力、知识积累和创新效率缺乏客观全面的评价。从研究设计来看，对于企业绿色技术创新，通常采用R&D经费投入和企业获得的专利数量来替代计量，对R&D投入的方向（如绿色或低碳方向）和专利的性质不加区分，影响了研究结论的有效性。

政府在制定相关政策时，需要统筹考虑不同政策工具的效果，形成一揽子政策。在考察政府补助的作用和效果时，需要关注不同政策工具在驱动或诱导企业技术创新方面的差异性和互补性，将技术政策、市场政策、环境规制政策和政府扶持政策的相互影响及其组合效应纳入研究设计。深化企业技术创新相关研究，还需要进一步探索有效的技术创新绩效评价系统。合理评价企业的技术创新绩效是科学考查政府补助效应的前提。必须全面考虑企业技术的创新绩效、财务绩效、社会和环境绩效，完善企业技术创新的绩效评价指标，为制定政府补助决策和反馈政府补助效果提供依据。●

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