吴悠+陈密+孔亮

摘 要：近年来我国人口老龄化的加剧，老年人尤其是高龄老人的养老问题逐渐突出。而随着市场经济的发展，家庭结构的变化，传统的家庭养老功能不断减弱，‘空巢家庭的数量不断增多。机构养老也危机重重——私立养老院住不起，公立养老院没床位。这一客观事实，迫切要求社区加强老年人的照料服务功能，社区养老模式的探索与发展也变得势在必行。

关键词：城市社区；城市养老；社区养老；人口老龄化

1 我国城市养老现状

在党的十八大报告中，胡锦涛如是强调：“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，让人民过上更好的生活。”据11年公布的公布的第六次人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口已占总人口的13.26%，并在以每年3%的速度增长。我国已经站在了人口老龄化的路口，中国社科院更是直接在报告中指出，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，“老有所养”，无疑是迫在眉睫的民生议题。

我国目前采取的养老模式，主要为家庭养老、社区服务、机构养老三者并举。一直以来，中国人“养儿防老”的心态使得家庭养老模式应用广泛，但随着经济的高速发展，家庭结构的转变，众多女性从家庭走向职场，“空巢家庭”日益增多，传统的家庭养老模式已经明显难以适应当今的形势和需要。

而国外盛行的机构养老模式，在我国的推行也遇到了种种困局。一方面是地处城郊，设施不齐的养老院遇冷，遭遇大量空床甚至空院的情况；另一方面却是养老体系不全，养老机构不足。截至2011年底，我国各类养老机构的床位为315万张，占老人总数比例仅为1.77%。城市中心地区的敬老院更是一床难求，北上广某些中心区域的敬老院，排队人数呈蛇形，排队时间以年起算。这一切，都显示出发展社区养老的重要性和必要性。

2 城市社区养老的含义及特征

所谓“社区养老”，是指以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。

相较于其他养老模式而言，社区养老具有以下三方面的优势：

其一，对于老人本身来说，社区养老服务实现了老人传统家庭养老的心理需求，也满足了老人日常生活的实事需求。在我国传统文化的影响下，多数老人还是希望和子女居住在一起，能够居家养老。社区提供老年人的日间照料，既满足了老人留在子女身边的心理需求，又免除了子女白日事忙，无暇照料老人的后顾之忧。

其二，于社区而言，弥补了社区服务现有能力的不足，充分挖掘和利用各类资源。老年人这一特殊群体对社区服务的需要，就是鞭策社区职能不断丰富的动力。以潍坊街道为例，以前，老人家中的水、电、煤等故障往往不仅难以料理，还可能造成安全伤害。自从义工和老人开始帮扶结对，短短数月间，就有数十户老人家中煤气、热水器等故障是由义工及时发现或应求帮助保修、修复的。在此，社区服务便真正落实到为老人送方便、为住户谋福祉的实事上了。

其三，于社区风气建设而言，社区养老服务促进了尊老、爱老社会风气的良性互动。在潍坊街道的社区中，不乏接受帮扶的老人子女，受到志愿者的帮助后，也投身到帮扶活动中来的。志愿活动本身，不仅是扶老助老的活动项目，也是敬老爱老的宣传窗口。

3 目前城市社区养老存在的问题

十八届五中全会再次聚焦养老问题，公报提出要实现职工基础养老金全国统筹，人口老龄化成为会议关键词，足见养老问题已是重中之重。社区养老服务也日益受到社会和各级政府的重视。然而，鉴于缺乏经验、受到传统观念束缚、现实与理论差异等多方面的影响，其在推进过程中也遇上了一些阻碍和瓶颈，需要引起各方重视及及时解决。

（一）观念上认识不到位使得社区养老难以生存。我国地区之间存在着较大的经济差异，这种差异也导致了观念上认识的不同。在农村地区劳动力急剧流出，空巢家庭迅速增加的今天，部分地区还囿于家庭养老的陈旧观念不做革新，不能积极地应对人口老龄化问题。必须要认识到，在老龄化加剧的今天，老年人的问题与整个国家息息相关，是推动社会文明进步的重中之重。

（二）政策上法规不健全，资金上支持不充足使得社区养老难以成长。西方国家多是在基本进入现代化之后才开始面临人口老龄化问题的，它们经济较为发达，有充裕的资金实行福利政策，解决养老问题。而我国作为一个发展中国家，很多地区面临着“未富先老”的困境——还未脱贫就面临人口老龄化。这就导致政策侧重于脱贫致富，无力顾及养老问题，更有甚者，甚至会为了经济目标而挪用资金，致使老年人的权益受到侵害。

而在我国经济较发达的地区，在社区民办为老服务组织承办为老服务时，也会遇到资金不足的问题。以上海为例，主要问题可概括为“三高一低”。“三高”是指：一是為老服务场所房租高，因为城区中心级差地租必然会带来级差房租。二是用人成本高，因为原来吸纳来沪人员只要缴综保金就可以了，现在要与上海城镇职工一样缴金。三是水、电、气费用支出高，因为公办敬老院用水、电、气可以按民用标准收费，而民办为老服务组织，不能享受公办标准，要按单位标准收费。“一低”就是收取每个老人的服务费用低。如果这“三高一低”问题不解决，这些为老服务的民办社会组织，很难生存发展和壮大。

（三）人员上专业人员缺乏，志愿者队伍不足使得社区养老难以发展。由于资金支持的不充足，为老服务组织很难吸引到具有专业素质的服务人员，而仅靠着非专业人员无论是在组织的管理还是在老年人服务的提供上，都难以达到高水平。长此以往将限制为老服务组织的发展，使其处于“鸡肋”的尴尬位置。据悉，北上广地区众多原本意在指导科学养老，提供专业级照料的日间照料所，现在除了给居家老人提供活动场所外，也只能体现家政或保姆的生活照料功能。更有甚者，养老服中心沦为了棋牌娱乐所、保姆介绍所。长此以往服务工作难以进行，无以为继。endprint

4 上海市浦东新区潍坊街道社区养老的实践及其发展趋势

上海市浦东新区潍坊街道地处陆家嘴金融贸易区，辖区面积3.89平方公里，居民3.8万户，常住人口9.3万，流动人口近2.4万，下辖27个居委会。街道始建于1986年，作为上海市第一批文明社区，较早开始试行社区养老，在社区养老方面摸索出了一些经验。

（一）社区养老服务逐渐摆脱资金依赖

潍坊社区作为上海市最先试行社区养老服务的社区之一，基本保证了辖区内每个小区配备一个社区养老服务中心，每个服务中心的面积在两百平方米左右。作为半公益性质的机构，资金主要依赖国家拨款，然而长期依赖国家补助，社区养老服务将面临难以维系、难以推广等问题。潍坊街道开始寻求社会资金，联合上海新沪商联合会、磐石资本和浦东社会发展基金会等设立义工发展基金，逐渐摆脱资金依赖，提高服务质量。

（二）社区养老服务功能开始具体分类

为了将社区养老服务中心与一般的老年人活动室区别开来，街道采取了将老年人分级的方法。按照老年人的年龄、自理能力、身体状况、家庭状况等具体指标，将老年人分为一到六级。其中，几乎完全丧失自理能力的老人，街道推荐进入公办养老院；年龄较大、无人照料但存在基本自理能力孤寡老人，优先进入老年人日托服务站；普通老人可以选择与志愿者结对，在出现突发状况时可求助结对志愿者。另外，社区的老年人康复中心，提供专业的康复服务。

这样的具体分类，很大程度上缓解了资源不足的困境，也在一定程度上避免了资源浪费。

（三）社区养老服务团队逐渐专业化

目前街道养老服务团队人员的配置，一部分是由合作的养老机构提供的专业工作人员，另一部分是街道失业再从业人员。再从业人员在上岗之前，会由专业机构对他们进行培训。而今后，街道将不再继续安排再就业岗位，等养老机构专业人员自然替代，以进一步保证服务中心人员的专业性，以提高社区养老服务的质量。

5 上海市浦东新区潍坊街道社区养老的实践带来的启示

（一）企业捐慈善款与办慈善事的有机结合是社会协同的创新

现代企业不仅需要获取利润，在维系资本运营，维持经济发展的同时更应当承担起其对社会的责任。社区活动要构建起企业承担公共责任的桥梁，而如今企业捐慈善款与办慈善事的有机结合，就是社会协同的一种创新。

潍坊街道的项目中，上海新沪商联合会、磐石资本和浦东社会发展基金会等共同捐赠200万元，设立义工发展基金，贯彻“定向资助、专业管理”的方针，制定了义工发展基金对社区助老义工及其组织的资助方案，建立了完善的激励机制，充分体现了将企业捐慈善款与办慈善事的有机结合，促进了社区助老深入持久发展。

（二）引导公众自愿参与为老服务活动是培育公民社会的探索

社区积极适当地宣传并引导志愿者服务，有利于群众帮扶意识的觉醒，有效地促进了志愿帮扶、无私奉献的良好风气的传播，有助于有爱帮助的良好生活圈的形成。

许多受助老人在感谢义工无私奉献的同时，也逐渐由受助者转化为助人者，他们用自己力所能及的一些实际行动去感谢曾经给予过他们帮助的人，去伸手帮助身边有困难的人，自发自愿地融入到互助互爱的社区大环境中，最大化地发挥了社区志愿者的作用，彰显了志愿者的社会价值。

（三）项目管理、专人负责、有效激励是义工站长效常态的动力

“潍坊社区老年互助关爱行动”项目设立之初便就引入专业项目管理概念，由上海新沪商联合会专门指定秘书长担任项目经理，全程负责项目的推进和计划的实施。

目前，在沪众多街道下属助老服务站和小区义工分站二级助老服务站的义工组织管理体制，已经开始运用规范引导、激励制度、培训交流等多项管理工具，着手了一系列增强爱心认知、鼓励义务奉献、提升服务水平、塑造团体形象的组织管理工作，令义工的组织和助老服务的推进呈现了明显的专业化趋势。

“潍坊社区老年互助关爱行动”项目开展至今已产生了一定的社会影响，基本构筑了由多方资源汇集的社区为老志愿服务网络，建立了由多方力量汇聚的社区助老志愿者队伍，有效整合了社区资源，进一步满足了老年人多样化、多元化需求，推进了社区居家养老的发展，为构建社会主义和谐社会起到了积极作用。

6 促进社区养老服务进一步发展的思路与建议

社区养老助老服务是具有中国特色社会保障制度的重要组成部分。要把这一工程建设好，要做到明确政府职能，倡导社会协同，号召公众参与。不仅要让社区养老服务成长起来，还要朝着专业化、产业化的方向做大做强。

（一）明确政府在社区养老服务中的职能

随着我国改革的不断深入，政府职能也处在不断改变的过程中，而在社区事物上，政府职能还略显模糊。一方面，政府未能及时放权，若对社区管理参照行政管理模式，干预过多，不利于推动其有效自治；另一方面，社区事务繁杂，政府不能桩桩件件考慮到位，必然有所疏漏，在社区养老的推行方面，若是许多政策不加以转变和落实，社区养老必然成为一句空口号。

因而政府在参与的过程中，既要成为社区管理的坚强后盾，落实好相关政策，如养老机构用房优惠条件，养老服务设施优惠政策，养老服务机构税收优惠政策等。以降低民办社区养老机构的难度，鼓励更多民办组织的驻入，以促进养老服务工作的发展。又要勇于放手，让城市居委会自我治理、自我完善。

（二）推动社区养老服务向专业化方向发展

社区养老服务专业化，包括项目设立的专业化、项目管理的专业化、项目维护的专业化。以期推动其专业化进程，实现社区养老最终将实现科学养老的初衷。

项目设立的专业化，是指在社区养老的项目设立中，不仅要满足老年人衣食住行的正常生活需要，还要有医疗护理、心理咨询、临终关怀等专业化的项目。项目管理的专业化，是指在需要有专业的管理人员，参与到项目的日常管理中，以期长远的发展。项目维护的专业化，是指在项目运行的过程中，需要有专业的照料人员，以改变现在服务团队多由志愿者和兼职人员构成，人员不继的问题。endprint

（三）加快社区养老服务产业化进程

随着我国老龄化程度的进一步加重，老年人需求的不断提升，推动养老服务产业化是必然趋势。仅仅依靠政府拨款的社区养老服务无异于坐吃山空，是难以为继的。资金筹措困难，投资渠道单一，缺少企业和非营利性福利机构的投资的问题，都会使得养老服务产业举步维艰。因而必须要积极谋求社会资源。

社区养老服务的产业化，首先要疏通投资渠道，不仅仅是政府拨款，更要让社会组织的捐助资金，企业的投资资金汇入，让资金链顺畅流动，夯实养老服务的物质基础。同时，开发和整合社区内外部资源，通过科学合理的利用分配，为老年人提供长期有限的专业服务。其次应当构成有序的组织网络，铺设完整的产业体系，使得政府、社区、企业能够各司其职，既能实现企业化的优质管理，又能提供社会化的福利服务。

7 结语

社区养老助老服务是具有中国特色社会保障制度的重要组成部分。要把这一工程建设好，应坚持政府的主导作用、发挥社区组织的协同作用、构架企业承担社会责任的桥梁和号召社区公众的支持力量。从观念上革旧创新，摒弃陈规；从政策上完善法规，帮扶支持；从经济上优化市场环境，鼓励民办帮老助老组织；从人员培养上注重培育专业人才，扩大志愿者队伍；在基础设施上完善硬件设备，提高服务能力。不断完善提高、不断发展推广，以应对日益严峻的人口老龄化问题，构建文明協同的社会。

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作者简介

吴悠（1996-），女，江苏省丹阳市，上海海事大学本科在读，研究方向社区养老。endprint