孔德王

自1982年现行宪法颁行后，“基本法律”就成为我国宪法和宪法学上的一个特定概念。我国宪法规定，全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权；全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。据此，宪法将我国狭义的法律分为基本法律和基本法律以外的其他法律（下文简称“非基本法律”）两种类型。但是，何为基本法律？“其他的基本法律”包含哪些事项？全国人大除制定基本法律之外，是否可以制定非基本法律？基本法律的效力是否高于非基本法律？诸如此类的问题在学界仍众说纷纭，莫衷一是。

厘清基本法律的内涵及其与非基本法律的界分，明确基本法律的效力，对于理解全国人大和全国人大常委会国家立法权的配置和实践中存在的问题，促进我国法律体系内部的统一，具有重要意义。鉴于此，本文通过对现有的基本法律研究成果进行梳理，分析其中存在的问题，并结合我国国家立法权的配置及其实践，对我国基本法律问题做进一步的探讨，以期对今后的基本法律研究乃至全国人大制度的完善有所助益。

一、“基本法律”研究的主要内容

（一）“基本法律”的范围

根据宪法，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。从宪法文本来看，刑事、民事和国家机构三个事项较为具体，但“其他的基本法律”涵盖了哪些事项则模糊不清，这导致基本法律的范围在规范层面并不明确。又因为法律分为基本法律和非基本法律两种类型，所以在基本法律范围不明确的情况下，非基本法律的范围也难以准确划定。这一状况带来的问题是，哪些法律是应当由全国人大制定的基本法律？哪些法律属于非基本法律，由全国人大常委会制定即可？全国人大是否可以制定非基本法律？理论上的不明确，导致实践中不乏这样的争议：全国人大常委会审议通过的某部法律，被认为是应当由全国人大制定的基本法律；而全国人大制定的某部法律，也可能被认为是应当由全国人大常委会制定的非基本法律。因此，基本法律的范围是个兼具理论和实践双重意义的重要问题。

为明确基本法律的范围，学界从探讨基本法律的判断标准入手。学理上关于基本法律的判断标准主要有“主体标准说”“内容标准说”“双重标准说”和“四重标准说”四种学说。

“主体标准说”认为，制定主体是判断一部法律是否属于基本法律的唯一依据，因为宪法规定全国人大有权制定基本法律。“内容标准说”主张，调整的内容事关国家政治、经济和社会全局的法律才属于基本法律。“双重标准说”则综合前两种学说的观点，认为基本法律不仅制定主体应当是全国人大，而且从内容上看调整的事项应当具有事关全局的重要性[1]。以上三种学说关系密切。依据“主体标准说”，只要是全国人大制定的法律都属于基本法律。而按照“内容标准说”，有些法律即便是全国人大制定的，也不属于基本法律；同时，全国人大常委会制定的法律也可能属于基本法律。“双重标准说”则取两者的交集。“四重标准说”在前三种学说的基础上，提出了综合性的认定标准，包括：第一，立法主体必须是全国人大；第二，立法依据必须是宪法；第三，调整和规范的社会关系应当具有“全局性”等特点；第四，“在部门法中居于基础地位，对本部门的法律、法规及其他规范性文件具有统帅和领军作用”[2]。

但是，无论“内容标准说”“双重标准说”抑或“四重标准说”都可能面临的质疑是，判断一部法律调整的社会关系是否“重要”“长远”或“事关全局”，不可避免地存在主观性，难以达成定论，容易陷入众说纷纭的地步。近年来《侵权责任法》和《涉外民事关系法律适用法》立法过程引发的争议，就是很好的例子[3]。相比之下，“主体标准说”以制定主体是否是全国人大为依据来判断一部法律是否属于基本法律，明确客观，不会引起歧义。

（二）“基本法律”的效力

宪法虽然把基本法律从法律中区分开来，列为不同于非基本法律的特殊法律类型，但并没有明确规定基本法律的效力问题，而是在谈及法律效力时笼统地将二者合称为法律[4]。基本法律作为法律之一种，其效力低于宪法而高于行政法规应当无疑问。但是，基本法律的效力与非基本法律的效力关系如何？这一问题不仅理论上有争议，而且也带来了执法和司法实践上的困惑。在执法方面，2007年全國人大常委会修订后的《律师法》与全国人大通过的《刑事诉讼法》部分条款并不一致，引发了实务界和理论界对有关问题到底应该按照哪部法律执行的广泛争议[5]。在司法方面，刘家海诉交警部门行政处罚案突显出的问题是，当全国人大制定的《行政处罚法》与全国人大常委会通过的《道路交通安全法》的有关规定不一致时，应当适用哪部法律[6]？

关于基本法律的效力问题，学界目前主要有“基本法律效力优先说”“效力等同说”和“效力待定说”三种观点[7]。

“基本法律效力优先说”认为，基本法律是介于宪法和非基本法律之间的法律层次，其效力低于宪法但高于非基本法律[8]。论者的理由有二：其一，基本法律和非基本法律的制定机关不同，前者的制定主体是最高国家权力机关全国人大，后者则由全国人大的常设机关全国人大常委会制定，二者的地位存在高下之分；其二，根据立法的民主原则，“由全国人民代表大会全体组成人员讨论和决定的法律，其民主性或民意代表性要高于只由最高权力机关全体组成人员中不足二十分之一的代表讨论和决定的法律”[9]。

“效力等同说”则主张，基本法律的效力与非基本法律相同，二者不是上位法与下位法的关系。这是因为，一方面，无论全国人大制定的基本法律，还是全国人大常委会制定的非基本法律，形式上都叫“法律”，也无明文规定它们之间是上下位法的关系；另一方面，“全国人大和其常委会应当视为同一机关，制定的法律之间不存在上位法和下位法的区分”[10]。endprint

“效力待定说”认为，基本法律和非基本法律既可能是上下位关系，也可能是同位阶关系。论者提出，立法机关的地位、立法的民意基础等都不是判断基本法律和非基本法律关系的适当标准；基本法律和非基本法律，“如果前者是后者的立法依据，决定后者的制定机关、程序或者一定程度上决定其内容，是后者的效力理由，则二者之间存在上、下位关系；否则，属于同位阶关系”[11]。因此，基本法律和非基本法律的效力关系不能一概而论，需要具体问题具体分析。

（三）“基本法律”的修改

在区分基本法律和非基本法律的基础上，宪法第六十七条授权全国人大常委会，“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。全国人大常委会因而获得了基本法律修改权，不过需满足以下三个条件：第一，在全国人大闭会期间；第二，只能是部分补充和修改；第三，不得同该法律的基本原则相抵触。但是，考察基本法律被全国人大常委会修改的情况，无论是对某部基本法律的修改，还是修改基本法律的整体状况，宪法设定的三个限制性条件都只是停留在文本层面，并没有对全国人大常委会的基本法律修改权构成实质性的限制。质言之，全国人大常委会的基本法律修改权存在“失范”的问题[12]。

学者们将基本法律修改权的“失范”，归结为宪法文本和立法实践两个方面的不足[13]。在宪法文本层面，宪法规范的表述存在模糊之处。除了在全国人大闭会期间符合法律的确定性之外，“部分补充和修改”中的“部分”指的是什么？什么是“法律的基本原则”？这些高度不确定的法律概念，为全国人大常委会“越权”提供了可能。就现实层面而言，全国人大代表多、会期短、议程多，不具备足够的立法能力；相比之下，全国人大常委会精干且高效，拥有“越权”的现实基础。正是文本与现实的双重作用叠加，造成了目前基本法律修改权失范的局面。

为应对基本法律修改权失范的问题，学界主要提出了以下四种完善思路。

第一种方案是，采取措施限制全国人大常委会的基本法律修改权。“限权”的具体方式有三：其一，寄希望于全国人大常委会自我限制，“修改代表大会制定的法律，修改的内容与该法律的基本原则相抵触的，必须上代表大会”[14]；其二，明晰宪法对基本法律修改权的外部限制，澄清“部分”和“不得同法律的基本原则相抵触”的含义[15]；其三，“明确全国人大常委会修改基本法律的权限范围，即全国人大常委会虽然依然可享有基本法律修改权，但其所能修改的基本法律范围乃是受到限制的”[16]。

第二种方案主张，应当废除全国人大常委会的基本法律修改权。完整的立法权，应当包括制定和修改两方面，既然基本法律由全国人大制定，那么其修改也应当由全国人大操作。如此一来，不仅使得国家立法权的配置更加合理，也可以彻底解决基本法律修改权失范的问题[17]。

“限权”和“废权”两种方案的共通之处在于，从宪法文本的现有制度设计出发，都强调全国人大应当主导对基本法律的修改。但是，一个无法回避的问题是，除非全国人大立法能力得到实质性提升，否则，无法从根本上解决问题[18]。毕竟，基本法律修改权失范，除了文本层面的缺陷之外，还由于全国人大在现有条件下无法有效行使该职权。现行宪法将基本法律修改权授予全国人大常委会，本就是考虑到全国人大立法能力的欠缺而采取的权宜之计。

于是，有学者从现实的角度出发提出了第三种方案。该方案主张，将包括基本法律修改权在内的立法权，彻底从全国人大剥离出来，全部赋予全国人大常委会行使[19]。这是一种规范迁就现实的做法，虽然能一劳永逸地解決基本法律修改权失范的难题，但此种方案存在如下不足：其一，全国人大常委会的民意基础原本就较为薄弱，进一步扩大全国人大常委会的立法权，势必会加深全国人大常委会立法的合法性危机；其二，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，由其对《代表法》《选举法》等涉及全国人大组织和运转的法律进行修改，有僭越全国人大地位的嫌疑[20]。其实，持有将立法权全部交由全国人大常委会行使的观点的学者，也意识到上述问题，所以，他同时提出增加常委会委员人数等建议予以应对[21]。

近年来学界提出了第四种方案，强调要在规范与现实之间寻求平衡。该方案的具体内容为：在取消基本法律和其他法律划分的基础上，全国人大制定和修改的法律限定于特定范围，除此之外的法律都由全国人大常委会制定和修改[22]。此种方案倾向于扩大全国人大常委会的立法权限，同时又能够化解全国人大常委会“为全国人大立法”的尴尬局面。

二、“基本法律”研究存在的问题

学界目前对基本法律的研究，已经为我们全方位地展示了基本法律这一法律类型在理论层面存在的诸多问题，也提出了一些学理上的改进建议。但是，已有的研究较为偏重理论分析和规范分析，脱离了我国当前的立法实践和立法体制，没有触及问题的制度根源。

第一，学界对基本法律相关问题的研究脱离了我国当前的立法实践

在当前的立法实践中，全国人大和全国人大常委会的整个立法过程有以下三点尤其值得关注。第一，哪些法律草案提交到全国人大审议，而哪些法律草案提交到全国人大常委会审议，实际上都是由委员长会议决定的[23]。第二，自现行宪法颁行以来，我国80%以上的法律都是由全国人大常委会审议通过的，只有不到20%的法律是由全国人大审议通过的[24]。第三，即便是全国人大审议通过的数量有限的法律，事先也都经过全国人大常委会审议，甚至要经过多次审议，在比较成熟后才提交全国人大审议通过[25]。已故知名人大研究专家蔡定剑指出：“从近些年的发展趋势看，全国人民代表大会的立法活动越来越少，每年一次的代表大会有的审议通过一个法律，有时代表大会根本就不审议法律。法律基本上都由常委会来制定……全国人民代表大会人数太多、会期太短，实际上难以行使立法权，一般用两天时间审议通过一个法律太不慎重，完全是走形式。”[26]立法活动统计数据也有力地证明了这一点。在十届全国人大及其常委会的五年任期之内，全国人大只通过了4件法律，而全国人大常委会则通过了69件法律[27]。据此，我们不难得出这样的结论：全国人大常委会是实质上的立法机关，而全国人大的立法职能只是象征性的[28]。endprint

与立法实践相对照，学界目前围绕基本法律相关问题展开的讨论，只有理论上的意义。其一，即使是理论上明确了基本法律和非基本法律各自的范围，仍需要面对的问题是，全国人大立法能力有限，能否实质上行使基本法律制定权仍是个疑问[29]。其二，无论宪法还是立法法，都没有在效力上对基本法律和非基本法律作出明确区分，二者的差别只是文字上或者概念上的不同。我国是成文法国家，在宪法和法律没有明确对基本法律效力作出规定的情况下，执法部门和司法机关在法律适用过程中，必然会遵循“法无授权不可为”的法治基本原则，将基本法律和非基本法律的效力视作等同。其三，至于基本法律修改权失范，其根源在于全国人大立法能力不足，导致全国人大常委会“越俎代庖”。

第二，作为基本法律成立前提的立法制度设计，没有引起学者们的足够重视

宪法的立法制度设计是基本法律成立的前提。宪法对立法制度的设计是，全国人大负责基本法律的制定，全国人大常委会负责基本法律以外的其他法律的制定，并且有权在全国人大闭会期间，对全国人大制定的基本法律进行补充和修改。但如上所述，全国人大常委会在立法中发挥着绝对主导作用。

强化全国人大常委会的组织和职权，是现行宪法为从整体上增强全国人大的权威和效能而采取的措施。其中，增强全国人大常委会的立法职权和立法能力，更是修宪时着力强调的重点。但是，在修宪期间，已经有人意识到，“全国人大常委会的职权是扩大了，但有些职权超过了全国人大，使全国人大有被架空的危险。如全国人大常委会可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，就显得权力过大”[30]。修宪委员会采纳了这一意见，在最终的宪法文本之中增写了制约全国人大常委会的条款：一是，授权全国人大“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；二是，规定全国人大常委会修改基本法律，“但不得同该法律的基本原则相抵触”。“这样，全国人大常委会的权力虽然扩大了，但它还是对全国人大负责，受全国人大的领导和监督，不产生架空人大的问题。相反，它可以使全国人大集中处理好必须由它处理的重大问题，可以更好地发挥和加强全国人大的作用，而不会降低或削弱它的作用。”[31]

尽管修宪时已经考虑到全国人大常委会可能架空全国人大，而且采取了一定的预防措施，但三十余年的实践表明，当初为此而作出的制度设计并没有发挥作用：至今为止，全国人大没有撤销或改变全国人大常委会通过的任何一部法律；而且，全国人大常委会一再突破修改基本法律“不得同该法律的基本原则相抵触”的限制性规定。

之所以出现这样的状况，主要是因为立法制度设计存在不足之处。第一，宪法没有明确全国人大制定的基本法律的范围及其效力，也没有将对全国人大常委会基本法律修改权的限制变得可操作，为全国人大常委会主导立法留下了制度空间。第二，与全国人大相比，全国人大常委会的立法能力得到显著增强，使其有能力主导立法。这表现在：其一，在会期上，全国人大一年只开一次会，而全国人大常委会每两个月召开一次会议；其二，在代表制度上，全国人大代表仍采用兼职代表制，而全国人大常委会则推行专职代表制度；其三，全国人大设专门委员会，但在其闭会期间，专门委员会受全国人大常委会领导。以上三点使得全国人大常委会具备了立法所需的条件。比较而言，全国人大受制于代表多、会期短、代表兼职等因素，不具备开展基本法律相关工作的充分基础。我们由此也可以看出，实践中全国人大常委会成为实质上的立法机关是制度设计的必然结果，而非意外。

三、“基本法律”研究的未来展望

我国的国家立法权由全国人大和全国人大常委会共享，在此基础上，宪法规定由全国人大制定基本法律，全国人大常委会则制定非基本法律。三十多年来的经验表明，这样的国家立法权配置模式在制度设计上存在缺陷，导致实践中出现了一系列问题。因此，在今后的研究中，我们应当厘清我国国家立法权在配置上存在的问题，以及背后深层次的制度障碍，并寻求进一步完善的方案。

首先，我国全国人大独特的构成模式，是现行国家立法权配置模式得以存在的前提。我国全国人大的构成属于“一院双层”模式，在一院制的全国人大之下，还设立了常设的全国人大常委会。这种代议机关构成模式，从1954年宪法一直延续到现行宪法[32]。在代议机关内部设立常设机关，是社会主义国家在代议机关构成上非常独特的一项制度。

资本主义国家代议机关的构成采用院制的制度设计，主要分为一院制和两院制。在一院制下，代议机关由单独的一院构成，法律只需由全院通过即可。在两院制下，代议机关由两院组成，立法一般由两院分别通过才能生效。个别情况下，某些法案只需由两院中更能代表民意的一院通过就有效[33]。但在此情况下，该法案仍然视为是代议机关整体通过的，任何一个单一议院并没有独立的立法权。

社会主义国家的代议机关同样存在院制的不同。例如，我国的人民代表大会是一院制，前苏联的代议机关苏维埃则实行两院制。但与资本主义国家代议机关在构成上的区别在于，不管是一院制还是两院制，社会主义国家代议机关还设立了闭会期间“常设机关”，作为“社会主义国家广大劳动人民群众经常性地行使最高国家权力的机关”[34]。这是由于社会主义国家代议机关的会期都很短，行使职权的时间都非常有限，设立常设机关可以弥补其职权行使时间的不足。因此，除了院制问题之外，社会主义国家代议机关在构成上还存在不同的“层次”[35]。常设机关属于“会中会”，是握有国家权力的机关，不同于议会常设委员会，与两院制下的某个议院也不能等同[36]。

其次，基于全国人大和全国人大常委会两个立法机关的代议机关构成模式，我国才形成了目前独特的国家立法权配置模式。历史地看，我国不同的宪法文本对国家立法权的配置规定有所不同。1954年、1975年和1978年三部宪法都规定，只有全国人大有权制定法律，因此不存在基本法律和非基本法律区分的问题。但是，这样的制度设计暴露出的问题是，全国人代会代表多、会期短，无法及时、快速地立法，以满足社会的需要。这也是导致建国后到改革开放前的长时间内我国法制建设滞后的重要原因。有鉴于此，为了加速立法，推进社会主义法制建设，1982年通过的现行宪法改变了以往的国家立法权配置模式，规定国家立法权由全国人大和全国人大常委会共同行使，這才出现了基本法律这一专门的法律类型。endprint

考察修宪史，采取这样的制度设计的目的在于，在全国人大和全国人大常委会共享国家立法权的基础上，根据二者的性质以及地位的不同，对国家立法的制定进行分工：一方面，全国人大作为最高权力机关和最高立法机关，由其制定基本法律，保障全国人大的宪法地位和基本法律的权威；另一方面，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，可以经常性地行使立法权，赋予其非基本法律制定权和基本法律修改权，以加快实现“有法可依”的目标[37]。

三十多年来的实践表明，当初制度设计的目标如今只部分达到了。全国人大常委会经常性地行使立法职能，在短时间制定了大量法律，奠定了中国特色社会主义法律体系的基本框架，确保全社会“有法可依”。但与此同时，如上所述，由于制度设计存在瑕疵，全国人大的基本法律制定权演变为象征性职权[38]。有学者强调，在研究立法问题时不能将全国人大和全国人大常委会混为一谈，我们应当更加重视全国人大常委会的立法职能。“之所以要对全国人大常委会予以特别关注，是因为全国人大的全体会议和全国人大常委会之间显然不能相互替代。实际上，全国人大保持了立法机关的象征性职能，全国人大常委会则变成了一个在立法过程中更有权力和更有影响的参与者。”[39]可以说，基本法律范围、效力和修改方面出现的问题，都可以归结为全国人大制度设计的不完善。

最后，学界已经注意到我国国家立法权配置以及与此密切相关的全国人大组织构成存在问题，并提出了三种改进方案。但是，已有的改进方案各有优劣，都难以充分解决问题，需要我们在今后的研究中进一步探讨。

第一种方案主张，顺应全国人大常委会立法权扩张的趋势，修改宪法，将国家立法权全部授予全国人大常委会[40]。第二种方案提出，在减少全国人大代表数量、提高全国人大代表专职化程度的前提下，改变全国人大“一院双层”的组织模式，取消常委会，由全国人大行使立法权[41]。此外，有学者认为，应当由全国人大设立专门的宪法委员会，由其对包括立法权在内的全国人大和全国人大常委会权限不明的地方加以解释，既可以监督全国人大常委会的职权行使，又能起到维护全国人大宪法地位的作用[42]。

但是，上述三種方案都存在尚需斟酌之处。第一种方案面临的问题是，全国人大常委会由于代表性不足，进而导致法律的民意基础不牢固[43]。第二种方案要想落实，则需要取消自1954年实行至今的兼职代表制和“一院双层”的全国人大构成模式，制度变革的幅度和广度都比较大，难度也可想而知。第三种方案虽然不需要修改宪法，改革成本相对而言较低，但此前设立宪法委员会的设想受挫的经验也表明，这一措施并非看上去那么简单易行[44]。因此，究竟应当如何改革，还需要学界充分地研究。

在全面深化改革和全面推进依法治国的新阶段，不仅国家立法权的配置需要改革，而且即将设立的国家监察委，也意味着全国人大组织和职权方面的制度安排即将发生变化[45]。建国以来六十余年全国人大制度变迁的经验表明，我们在今后重新进行制度设计时，应当更加深思熟虑，才能避免在制度运行过程中出现意外后果，才能保证制度按照预期的目的有效运作。

注释：

[1]对“主体标准说”“内容标准说”和“双重标准说”的概括，参见韩大元：《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，载《法学》2008年第10期。

[2]参见李克杰：《中国“基本法律”概念的流变及其规范化》，载《甘肃政法学院学报》2014年第3期。

[3]关于《侵权责任法》是否属于基本法律的讨论，参见王竹：《〈侵权责任法〉立法程序的合宪性解释——兼论“民法典”起草过程中的宪法意识》，载《法学》2010年第5期；关于《涉外民事关系法律适用法》是否属于基本法律的讨论，参见王伟：《全国人大常委会立法的法律位阶探析——以〈涉外民事关系法律适用法〉为例》，载《东北大学学报》（社会科学版）2014年第2期。

[4]参见薛佐文：《对立法权限度的法理思考——专论全国人大与全国人大常委会的立法权限》，载《河北法学》2008年第2期。

[5]参见梁三利：《新〈律师法〉与〈刑事诉讼法〉的立法性冲突及化解路径——兼论我国法律适用规则的完善》，载《南京师大学报》（社会科学版）2009年第4期。

[6]参见刘家海：《论〈道路交通安全法〉与〈行政处罚法〉的抵触》，载《法治论丛》2009年第3期；《解决法律抵触问题的制度选择》，载《法治论丛》2010年第1期。

[7]需要说明的是，有学者还探讨了宪法与基本法律的效力关系问题。莫纪宏：《论宪法与基本法律的效力关系》，载《河南社会科学》2010年第5期。但是，本文的论题限于基本法律和非基本法律的关系问题，所以对此问题不予讨论。

[8]参见韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期；李克杰：《我国基本法律的标准及范围扩张》，载《法制与社会发展》2012年第2期。

[9]参见韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期；韩大元、王贵松：《中国宪法文本中“法律”的涵义》，载《法学》2005年第2期。

[10]参见沈岿等：《“横向法律规范冲突及其解决”大家谈》，载《行政管理改革》2012年第10期。其中最高人民法院行政庭副庭长李广宇的观点最有代表性。

[11]参见马英娟：《再论全国人大法律与全国人大常委会法律的位阶判断——从刘家海诉交警部门行政处罚案切入》，载《华东政法大学学报》2013年第3期。

[12]参见林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2002年第7期。

[13]参见林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2002年第7期；易有禄：《全国人大常委会基本法律修改权行使的实证分析》，载《清华法学》2014年第5期；秦前红、刘怡达：《全国人大常委会基本法律修改权之实证研究——以刑法修正案为样本的统计学分析》，载《华东政法大学学报》2016年第4期。endprint

[14]吴高盛：《如何把握好代表大会和常委会的立法权限和分工》，载《人大研究》2015年第10期。

[15][23][26]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版，第267、268～269页。

[16]秦前红、刘怡达：《全国人大常委会基本法律修改权之实证研究——以刑法修正案为样本的统计学分析》，载《华东政法大学学报》2016年第4期。

[17]参见崔敏：《关于基本法律的修改权限问题》，载《人大研究》2007年第4期；韩大元：《“全国人大修改选举法”与基本法律的修改权》，载《法学杂志》2010年第7期；

[18]其实，即便是主张废除全国人大常委会基本法律修改权的学者，也意识到全国人大立法能力不足，因而主张将全国人大每次会议的会期延长两天，以便专门审议基本法律修改问题。参见崔敏：《关于基本法律的修改权限问题》，载《人大研究》2007年第4期。

[19][21]章乘光：《全国人大及其常委会立法权限关系检讨》，载《华东政法学院学报》2004年第3期。

[20][22]易有禄：《全国人大常委会基本法律修改权行使的实证分析》，载《清华法学》2014年第5期。

[24][25][44]王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第80、125页。王汉斌长期在全国人大常委会工作，先后担任六届全国人大常委会秘书长、七届全国人大常委会副委员长、八届全国人大常委会副委员长。

[27]江輝：《十届全国人大常委会立法活动统计分析》，载《人大研究》2008年第7期。

[28]参见孙哲：《全国人大制度研究》（1979～2000），法律出版社2004年版，第92页。

[29]有学者对全国人大立法高度依赖全国人大常委会做了详细的分析。参见周旺生：《论全国人大的立法运作制度》，载《法治论丛》2003年第3期。

[30][31]肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第535页。

[32]实际上，“一院双层”的代议机关构成模式，从根据地时期的苏维埃一直延续至今。参见何俊志：《从苏维埃到人民代表大会制——中国共产党关于现代代议制的构想与实践》，复旦大学出版社2011年版。该书第二部分“制度设计的历程”详细地分析了这一点。

[33]例如，日本宪法第五十九条规定：“法律案除本宪法特殊规定的情况外，在两议院通过时即成为法律。在众议院通过而参议院作出不同决议的法律案，由众议院出席议员三分之二以上的多数再次通过时，即成为法律”。【日】宫泽俊义著、芦部信喜补订：《日本国宪法精解》，董璠舆译，中国民主法制出版社1990年版，第393页。

[34]参见周叶中：《代议制度比较研究》（修订版），商务印书馆2014年版，第323页。

[35]参见蒲兴祖：《人大“一院双层”结构的有效拓展——纪念县级以上地方各级人大常委会设立30周年》，载《探索与争鸣》2009年第12期。

[36]参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版，第228页；王清秀：《人大学》（第二版），中国政法大学出版社2014年版，第214页。

[37]王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第79～80页；彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《彭真文选》（1941～1990年），人民出版社1991年版，第455页。

[38][42]参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，载《法学评论》2013年第6期。

[39]孙哲：《全国人大制度研究》（1979～2000），法律出版社2004年版，第124页。

[40]章乘光：《全国人大及其常委会立法权限关系探讨》，载《华东政法学院学报》2004年第3期；蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，载《政法论坛》2004年第6期。

[41]参见朱应平：《论人大规模、结构及其重构》，载《华东政法学院学报》2004年第3期。

[43]参见蒋劲松：《全国人大常委会的代表性探讨》，载《政法论坛》2004年第6期。

[45]参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年第12期；《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，载《法学评论》2017年第1期。

（作者单位：四川大学法学院）endprint