郑少优

晋江市城乡规划局

浅谈新型城镇化背景下实现“多规合一”的对策
——以福建省晋江市为例

郑少优

晋江市城乡规划局

本文从当今国家新型城镇化出发,阐述“多规合一”的定义、内涵与重要性,并从具体在实施“多规合一”过程中可能遇到的困难进行了分析，并有针对性地提出了一系列应对措施。后以福建省晋江市为例，对地域基本情况进行综合分析，参照其他省市的较为成熟做法，提出了在“多规合一”实施过程中的见解，希望给行业相关人士提供一定的参考和借鉴。

新型城镇化；多规合一；对策

1 引言

随着我国经济的发展和改革的深入，现行规划体系与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现；如规划类型过多、职能重叠、决策分散、缺乏衔接等，已明显制约规划作用的发挥，影响国家治理能力的现代化。

2013年12月举行的中央城镇化工作会议上，习近平总书记重点提出“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。2014年3月16日，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》正式颁布，规划明确提出应加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2 新型城镇化背景下，“多规合一”的概述

2.1 基本内涵

“多规”是指涉及城市空间管制的法定规划，主要包括发展改革部门组织编制的国民经济和社会发展规划、规划部门组织编制的城乡规划、国土部门组织编制的土地利用总体规划，环保部门组织编制的环境保护规划等。

“多规合一”是指利用信息化手段，加强国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划及环境保护规划等的衔接，建立以城乡空间发展战略为纲领的统一的空间规划体系，搭建规划信息共享和业务协同办理的统一的平台，推进行政审批制度改革，实现城乡统筹发展的系列工作。

2.2 实施过程中存在的困难

目前“多规合一”工作面临诸多难点，就我国各类规划体系看，“多规合一”缺乏独立的法理基础和技术规范，不具备法定规划特性，需要地方政府通过行政手段确定其法定地位。同时，政府机构的改革工作无法一蹴而就，各部门自上而下的行政管理机制在短期内难以改变。所以基于现阶段空间规划管理体系，从操作层面来看，“多规合一”的本质是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡空间布局的衔接与协调工作，不取代任何法定规划。

2.3 应对策略

针对实施过程中存在的问题，多规合一工作的重点内容之一就是技术层面深入解析不同类型空间规划的技术内涵，抓住主要矛盾及需要协调的关键点，形成共同认可并遵守的空间管控要素，即在同一空间上的用地边界完全一致、功能安排高度衔接、政策属性相互协调，以此为基础再进行外延和整合，从而形成既合时宜又具实效的空间管理的整体框架。

由于多规合一的最终目标是能够协调统筹各项建设发展实施，因而建设内容必须在空间上予以明确，特别是较为明确的项目与计划在空间上应进行准确定位。即通过在统一的空间信息平台上针对不同的管控目标，划定不同类型的控制线，如生态控制线、基本生态控制线、建设用地增长边界控制线、生态林地控制线、基本农田控制线、建设用地规模控制线等，以实现不同尺度和层级上的空间管制的落实。因此，通过多规合一是构建一个空间的发展保护底线，而划定控制线是实现空间准确定位的直接手段。

3 福建省晋江市“多规合一”之路的探索

3.1 晋江市基本情况和存在问题

晋江市位于福建省沿海中部，是环泉州湾核心区的组成部分。晋江市行政辖区约为649平方公里，中心城区规划范围约288平方公里。2015年末，常住人口201.3万，其中城镇人口120.7万，乡村人口80.6万，城镇化率60%。改革开放以来，晋江经济一直保持高速增长的发展态势，是海西重要的制造业基地，已初步形成了以民营经济为主题的纺织服装、鞋业制造、建筑陶瓷等为代表的一批民营企业。

根据晋江市的实际情况和规划差异分析情况，发现晋江城乡空间现状存在5个严重问题以及规划之间存在多种类型的差异。城乡空间现状问题主要表现为：城乡空间发展无序，蔓延特征突出；生态用地侵蚀严重，绿色资源不足；建设用地扩张受限，增长空间不足；产业园区扩张迅猛，项目落地困难；土地集约程度不足，用地效益不高。

3.2 新型城镇化背景下的城市战略

3.2.1 国家新型城镇化要求

2014年，中央发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，首次明确提出2020年国家新型城镇化发展的目标，对公共服务，基础设施、资源环境三方面内容作出具体的量化要求。

3.2.2 福建省的新型城镇化要求

《福建省新型城镇化规划（2014—2020年）》提出福建省城镇化的四大目标是：城镇化水平和质量稳步提升；城镇化布局和形态更加优化；城镇人居环境显著改善；城镇化体制机制不断完善。

3.2.3 泉州市的新型城镇化要求

《泉州市新型城镇化规划（2014～2020年）》提出：支持石狮、晋江、南安、德化开展城乡总体规划编制和“三规融合”试点工作。健全市、县、镇三级村镇规划建设管理机构，逐步推行垂直管理。

3.2.4 晋江市的新型城镇化要求

在2014年9月晋江新型城镇化工作会议上，提出：六个突出，六个推动，包括突出融入融合，推动外来人口市民化；突出同城同步，推动城乡发展一体化；突出品质品位，推动城市建设现代化，突出互动联动，推动产业升级高端化，突出根脉文脉，推动城市文化特色化，突出机制体制，推动城市更新高效化。

结合当前晋江面临新的发展机遇，特别是区域发展的融合，国家利好政策的引导，晋江城市空间发展需要在“厦、漳、泉”城市联盟区域发展的层面，梳理晋江城市生态底线，统筹考虑城市规模和空间发展方向，合理制定城市发展规模和宜居城市的空间要求，进而明确城乡用地的空间布局，划定城市开发边界，统一协调晋江城乡发展的要求。根据《晋江2049发展战略研究》提出的“一区、一带、一心”发展策略，强化《晋江市城市总体规划2010—2030）》确定的“全市一城，一主两辅，城乡一体”城市发展空间结构，按照“发展规划定目标、土地规划定指标、生态规划定界标、城乡规划定坐标”的基本思路，形成以推进新型城镇化为统领，以控制线体系为核心，以重点项目为抓手的城乡全域空间管控机制。同时，以空间信息平台为基础，实现规划向管理的有效传递。

3.3 相关城市的经验做法

广州市以解决土地资源瓶颈问题为导向，以存量土地挖潜与集约利用为目标，通过划定“四线”，实现城市资源配置的优化。厦门市基于“美丽厦门”战略规划引领，通过划定“六线”，消除空间差异，保护生态用地，优化城乡建设用地空间布局。“多规合一”工作，都是基于城市自身特点的因地制宜的做法。各城市面临问题或发展需求不同，也直接决定了工作目标、思路有所不同，但其根本工作目标是一致的，即通过多规合一解决城市空间管理问题，提高城市治理能力。

3.4 晋江市“多规合一”具体工作原则

3.4.1 问题导向，战略引领

针对晋江现状“土地资源禀赋不足、土地节约集约利用程度不高、多规矛盾严重以及重点项目实施落地难”的问题，以国家、省、市新型城镇化发展规划为指引，协调各规划之间的差异与矛盾，通过划定六线，有效配置城乡空间资源，优化城市空间格局，解决阻碍城市发展的关键问题，实现新型城镇化发展的重大突破。

3.4.2 底线控制，生态优先

落实国家“守住耕地红线，划定生态红线，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间”的政策要求，强化底线思维，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态控制线和基本农田控制线，坚持用途管制，严控生态本底，明确保护空间，构建生态安全格局。

3.4.3 集约节约，合理布局

坚持节约集约用地，盘活存量土地资源，合理确定城乡建设用地规模，切实防止无序扩大用地规模、盲目圈地和乱占耕地等现象。延续既有规划基础，合理布局城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间，统筹市区、城郊和周边乡村发展。

3.4.4 多方参与，共同划定

统一目标，建立共同遵守的指标体系；结合土规和城乡规划，统一2020年和2030年的建设用地规模；消除规划差异，优化城乡空间布局。结合五规合一的管控需求，确定划定建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线和生态林地控制线，构建控制线体系。

3.5 晋江市“多规合一”具体工作方法

3.5.1 整合规划目标，构建“多规合一”目标体系

构建“多规合一”工作的目标体系，引导“多规合一”各项工作的展开：统一各规划空间管制分区，划定各类空间边界，消除规划差异，盘活存量土地，保障重点项目实施等，最终实现以“一张蓝图”引领城市发展的总体目标。

3.5.2 统一空间管制，明确保护与建设空间

消除不同规划的空间管制差异，划定空间管控边界，明确市域建设与保护空间，防止城市蔓延发展，促进城市集约发展。

3.5.3 构建控制线体系，明确生态、生活、生产空间

通过构建“多规合一”控制线体系，划定生态控制线、基本农田控制线、生态林地控制线、建设用地增长边界控制线、建设用地规模控制线以及产业区块控制线，明确市域生态、生活、生产空间的范围以及管控措施。

3.5.4 消除规划差异，优化城市空间布局

梳理城乡规划与土地利用规划差异，以优化城市功能布局为导向进行差异图斑处理，引导建设用地图斑调整；消除规划差异，为城乡建设提供必要的“多规”一致建设空间。

3.5.5 盘活存量土地，节约集约土地

梳理批而未供用地，明确纳入建设用地规模控制线的数量和布局情况，制定相关措施加快供地；按照规划管控要求，调出位于生态控制线范围内的已收储农转用和国有建设用地规模，安排腾挪给其他建设项目。通过存量用地政策措施制定和用地腾挪，进一步配置土地资源。

3.5.6 完善民生设施建设，保障重点项目落实

通过“多规合一”，保障建设项目落地，尤其保障民生设施项目的落地，优先调入公共服务设施项目和基础设施项目，强化基本公共服务的均等化配置，保障民生发展需求。

3.5.7 优化审批流程，提高政府行政效能

以“多规合一”工作成果为基础，优化建设项目审批流程，进一步清理审批项目、简化审批环节、压缩审批时限、优化审批流程、规范审批行为。

在国家新型城镇化发展战略指引下，以《晋江市2049发展战略研究》为基础，晋江市“多规合一”工作将以国民经济和社会发展规划为目标，重点加强城乡规划和土地利用总体规划相衔接，结合生态保护规划、林地保护利用总体规划等规划，以“发展规划定目标、土地规划定指标、生态规划定界标、城乡规划定坐标”为出发点，达到“目标、管控、图斑”三统一，实现以一张“蓝图”引领城市发展的目标，保障城市经济、社会、环境协调发展。

4 结束语

“多规合一”的核心是解决规划“打架”问题，提高规划的科学性。在国家新型城镇化背景下，实施“多规合一”实质上就是简政放权，不仅能够全面推进部门规划以及审批信息共享的力度，还能够为决策机构提供全面的协调、选址以及查询等各项服务功能，大大提升规划管理水平和资源配置效率，改善民生，促进经济社会发展，让人们在城镇生活更美好。

[1]《福建省试点市县“多规合一”编制技术导则》（试行）福建省住房和城乡建设厅2016年5月。

[2]黄勇,周世锋,王琳,罗成书,倪毅.“多规合一”的基本理念与技术方法探索[J].规划师.2016(3):112～113.

[3]张佳佳,郭熙,赵小敏.新常态下多规合一的探讨与展望[J].江西农业学报.2015(10):56～57.