文/魏昌东

国家监察委员会改革方案之辩正：属性、职能与职责定位

文/魏昌东

为避免落入现代化进程中的腐败“陷阱”，彻底摆脱腐败治理的困局，我国全面启动了以反腐体制创新为核心的监察委员会制度改革。作为“21世纪中国最为重大的政治体制改革”，监察委员会改革迫切需要破解属性定位、职责定位与职能的法律资源配置等基础问题。

国家监察委员会属性定位之理论辨正

监察委员会的属性定位是监察体制改革的首要问题。现行改革方案将监察委员会的属性定位为“国家反腐败工作机构”，这一定位是否契合于现代监察权的定位与职责要求，值得研究。

（一）现代监察权的品性选择与基准定位

1．作为现代公共权力“第四权”的监察权。在国家权力结构体系中创立监察权、建构监察制度，是人类步入自主发展阶段以来国家治理与社会发展的一项重要实践。监察制度的有效运行，奠定了监察权“第四权”的品性。集权制与民主制是中外国家创设权力体系的两大根基，法律文化与政治基础的差异，派生出监察权起源的两大主要范型。19世纪初叶，西方现代监察制度在瑞典滥觞后，独立监察权走上历史舞台，成为在传统议会监督之外一项有力的制衡机制，并在发展中形成了国会监察使制度和独立监察权制度两大支脉。

2．现代监察权制度的基本内容与定位选择。国会监察使的职能在创立之初仅涉及调查权及部分纠举权，对行政误失及怠忽职守一般只有建议改正之权，并无强制、惩戒及正式制裁的权力。在监察权扩张的历史趋势下，“行政监察”始终是监察制度的起源与主要功能，从消极面而言，负责监督行政机关违法失职行为，以达到澄清吏治、肃贪防腐的目的；从积极面而言，可以促进良好行政和行政效率，维持行政正义。独立监察权制度下的监察权配置与定位，较之于设定之初已有较大调整，但“监察权负责监督政府施政及制衡政府权力，防止政府及官员违法失职”的基本定位，未发生变化。

（二）监察权属性与中国监察委员会定位之思考

监察权在社会发展中走出了一条以扼止公权滥用为起步，以推进权力善治、权力维护为使命的成长之路，成为促进现代政府“廉能、善治”的保障机制。监察权属性定位原理对于我国监察委员会改革具有重要借鉴意义：

1．监察委员会“国家反腐败工作机构”的定位失准，有待调整。监察委员会改革是中国特色社会主义新型权力构架建设的积极尝试。尽管改革动因在于推进国家腐败治理战略的需要，但是，若将监察委员会定位为单纯的“国家反腐败工作机构”，难免存在理论缺陷，表现为：

（1）否定了监察委员会的“对事监督权”，造成监察权作用场域退缩、权力固有属性变化，造成监察权在公权力“为权不为”“为权不彰”与“为权低效”时的无能为力。（2）导致监察委员会面向选择失当。在权力的价值系统中，监察权的消极面向是防止政府滥用权力，制止权力腐败运行；而积极面向则在于，促进政府效能，保障人民权益，实现国家善治。“国家反腐败工作机构”的定位，仅满足了监察权的消极面向需要，改革成果仅守住了监察权运行的底线，无法实现“两个面向”的统一。（3）现代监察权的诞生是对行政权扩张与腐败情势的回应，监察权的“第四权”定位是国家人权观念确立与进化的标志，监察权扩张的背后，是从权力制衡中衍生出权利保障需求，监察权的终极目的是保障国民权益。（4）导致监察委员会在职能定位上对调查权与处置权的过分倚重，及对监督权资源配置的不足，国家腐败治理策略并未因监察委员会的建立而发生根本调整。

2．监察委员会改革的目标是激活监察权促进公权“廉能、善治”的能力。惩戒腐败、防范权力怠失，是现代监察使制度的直接肇因，强化监察权在促进公权规范运行与推进政府治理中的作用，则是监察权的新目标。监察委员会作为推进公权善治的专门机制，对作为其本原职能的“反腐败”当然应给予最充分的关注，但墨守于此，却不能达至最佳治理效果。当下中国的腐败治理要加速实现“三大转型”。（1）在价值定位上，实现由“反腐败”向“腐败治理”的转型。将腐败治理纳入国家治理、社会治理的总系统，全面推进中国“公共权力进化运动”，建构权力透明、规范运行的制度体系。（2）在观念与制度配套上，实现由腐败惩治向腐败防范的转型。推进公权净化，将对腐败已然结果的惩治性处分，转变为腐败治理的诱因本位导向。（3）在治理范围上，实现由防范有形、直接腐败，向防范无形、间接腐败的转型。调整国家治理战略中的“腐败”定义，将防范一切公权利益冲突作为腐败治理战略的新定位。

国家监察委员会职权定位之理论辨正

监察委员会的职权定位是监察体制改革的关键。现行改革方案对监察委员会的职权定位设定了“对人监察”原则。

（一）监察委员会职权范围与监督途径改革方案之评价

1．与强化监察委员会监察职能的改革方向难相吻合

创建监察委员会的目标在于，在外延上，整合反腐败的资源力量，实现反腐败力量“一体化”，扩大监察对象范围，实现监察全覆盖；在内涵上，实现反腐资源的功能再造、机制再造与协同推进，建立集中、统一、权威、高效的监察体系。从历史经验和改革目标来看，监察委员会改革当以增强履职能力为立足点与出发点，实行增量改革，增加监督职能，扩大监督渠道应当成为改革的基本导向。减少监察途径的规定与改革目标之间难相吻合。

2．回避了中国腐败治理的首要难点与重大问题

尽管如此，广州教育也面临着时代发展与城市发展的双重挑战，面临着中国教育普遍问题和广州教育特殊问题的双重压力，面临着教育优质均衡发展和人才成长多样化的双重需求。为有效应对挑战、充分满足需求、稳健发展教育，2011年以来，广州以“好教育”作为教育的发展目标与前进方向，不断挖掘其内涵，不断扩大其外延，不断寻找好教育的突破口与创生点，不断将对好教育的思考和实践推向纵深，广州教育由此迈上新的台阶，为“办好人民满意的教育”交上了一份让人民满意的答卷。

中国腐败治理30年最深刻的教训在于，腐发于权、败发于首、癌变扩散、久攻难克，面对改革开放进程中行政权力扩张、渗透至社会管理方方面面的现实，未能采取有效的先置性措施，科学地建立权力生成、分配、运行与监督的有效机制。将权力运行的所有程序而非仅仅是结果透明于权力体系之外，将权力制约机制引入权力体系之中，是攻克“癌中之癌”的关键。监察委员会“对事监察权”是破解痼疾的治本之道。通过将外部监督权引入权力运行过程，形成对权力与权力者的有效制约，才能更新“不能腐”与“不敢腐”的基础，真正塑造与构建“不愿腐”的社会文化与环境。

3．压缩监督职权将降低监察委员会的监察效能

（1）“对事监督权”是现代监察权制度的核心

权力分配与运行的过程性控制障碍与权力遭滥用后的发现障碍，是中国腐败治理的困局之一。实现对权力运行的过程性与结果性控制，将大为提升国家腐败治理能力。由于尚未建立起全面的权力系统监督机制，目前反腐机关的案件线索只能通过公众纠举、巡视、审计等途径获取。广泛开辟监督公权正当运行的通道，必须依靠专司监察之责的独立机关，通过强化对公共机构行使公权力的行为、过程与结果的评估性监督，形成“聚光灯”效应，促使一切公权行使者确立敬畏权力、严守规范运行的意识与观念。

（2）“对事监督权”是实现“对人监督权”的关键

拓宽公权滥用、非法行使的发现渠道，关键是设定有效的观测通道，实现公权的外部化观察，评估公权机构行使公权的合规性与程度、制定的规范性文件、作出的决策以及所产生的后果的正当性，是实现权力运行的过程性控制基础。强化“对事监督权”，严格管控公权运行过程与外部监督，建立公权执法与效能评估制度体系。

（二）完善监察委员会职权范围的立法建议

监察委员会改革中的职权范围设定，有必要把握三个关键要素：

2．监察委员会“对事监督权”必须细化权力的内容：（1）“对事监督权”的对象是各级行政机关与中国共产党领导机关；（2）“对事监督权”的内容，包括执法监督权、重大决策监督权与效能监督权。“对事监督权”的核心，是对行政机关的执法监督权和执政党的决策监督权。“对事监督权”的重点，是对监察对象的效能监督权。行政监督的重要职能是督促政府工作人员依法行使行政权力，提高行政效率。效能监督是廉洁监督的重要评价对象，违背效能原理的权力行使，可能是权力腐败的征兆。

3．监察委员会行使“对事监督权”的法律机制设计。法治原则要求监察委员会行使“对事监督权”必须获得法律授权，因此有必要在宪法与国家监察法中明确相关内容。（1）“对事监督权”的法律职责，是依法、依纪对同级及下级行政机关、中国共产党的机关公权履行情况行使全面的监察职权。（2）“对事监督权”的法定范围，是行政机关、中国共产党的机关因行使国家权力而作出的决定、规范性文件及重大决策事项。（3）“对事监督权”的行使方式，是综合运用事前、事中监督，加强文件廉洁性、合法性审查，创设重点环节现场监督等方式，建立公权运行方案合规报告、运行结果备案、裁量运行备案、变更公权行使条件备案等制度。（4）“对事监督权”的保障机制。“对事监督权”依赖于体系化的监督制度，必须构建公权运行监督“合规计划包”（包括经监察委员会评估的权力清单、权力程序清单、权力负面清单）、“一把手”权力清单与裁量权行使规则制度、公权运行规程查阅制度、公权运行结果当事人、利害关系人通告与查阅制度。（5）“对事监督权”的后果机制。行政机关、党的机关怠于履行防范权力腐败风险义务的，监察委员会有权对其首长行使责任追究的权力。对怠于履行监察职责、造成严重后果的，监察委员会首长应依法追责。

国家监察委员会职能定位之理论辨正

（一）监督职能是国家监察委员会的第一职能

“监督、调查、处置”权是改革方案所确定的监察权内容，其中，监督职能是第一职能，其与调查、处置职能具有明显的功能差异。腐败的根本治理，必须确保监督职权处于“优先、优位、优能、优势”地位，判断监察权真正有效运行的标准，是监督职权的止腐、防腐成效，而非调查与处置权的行使状况。

（二）全面激活国家监察委员会监督职能的意义

1．切中了腐败治理深陷困局、重疴难医的根源与最大现实。“重惩治、轻防范”“重查处、轻监督”“调查处置权分散而监督权极弱”，是改革开放以来腐败治理的教训所在，监督权“低、散、窄、软、松”，直接导致腐败纪录屡被刷新、官员“昨日台上反腐败、明日因腐被严惩”“大面积、塌方式腐败”的严峻局面。国家应将推行监察体制改革的目标设定为提高监督权的运行能力。

2．促进腐败治理理念由消极治理向积极治理的彻底转型。20世纪80年代以来的中国腐败治理，因无法触及腐败的生成之根，仍属消极治理主义理念导向下的治理。积极治理主义作为一种全新的腐败治理理念，核心主旨在于，立基于权力生成、分配与运行的全过程，建构腐败治理的法律监督体系，围绕权力的限制、严格监督下的运行，以及权力透明与滥用惩治，建构起全面、系统的治理体系。

3．促进腐败治理目标由治标向治本的决定性、根本性转变。将对滥权者的严惩转向对权力滥用的严管，由被动控制权力者转向主动监督、透明权力，是先现代化国家腐败治理的最大经验。优位的监督职能、优先的监督职权，确保发挥对权力的治理功能，实现腐败治理由治标向治本的转变。治本性腐败治理的标志是：建立起了权力正当运行的法律机制与规范体系；动态的权力运行监督机制与规范体系；促进了“不能腐”“不愿腐”局面的形成。

（三）激活监察委员会监督职能的有效路径

监察委员会试点解决了监察权独立、权威与体系性不足的问题，广泛的程序性权力配置增强了监察能力，然而，缺乏有效的监督机制，提升监督能力只是一句空话。因此，有必要根据监察权定位，构建以确权、限权、运行和公权透明为核心的“一体化”监督系统，促进监督职能由外在制约向自我约束、自我规范的转化。

1．实施确权监督，准确勘定公权的边界与范围。启动并全面开展“权力勘界行动”，由监察委员会主导，责成所有公权机关、执政党机关查核所获权力授权的法定根据，对公权属性与内容，行使主体、条件、程序、裁量权范围、责任后果等进行全面清理。清理中发现的责任界限不清、风险度高、责任泛化的问题，由监察委员会提请立法机关、党的中央机关进行修正。

2．实施限权监督，强力推行公共权力“合规”计划。监督职能的目标，是通过建立有效机制，实现监督职能由外部“硬”监督向权力主体自我“软”监督的转变，以公权勘界为基础，根据权力属性，由监察委员会责成公权机关依法拟定明确的权力清单，经监察委员会监督部门合规审查后，交由公权机关行使。监察委员会重点行使公权运行合规性的评估与检验职责。

3．优化运行监督，努力确保监督的动态化与实效化。合规计划是公共权力正当运行的基本标准。对被监督对象履行合规计划的情况进行监督，是监察委员会积极行使职权的途径。为优化监督职能，有必要实现以下几点：

（1）优化合规监督机制，通过合规计划自我评估、监督机关评估或第三方评估制度，促进公权的自我监督与自我约束。（2）建立公权运行第三方评估制度，由独立第三方对公权及其行使者的违法行为进行监督。（3）建立监察委员会与公权机构联合发布权力负面清单制度、公权行使相对人与关系人权利告知书制度、公民纠举制度，扩大监督线索来源。（4）建立公权机关年度清廉状况报告制度和重大公共权力行使事项公示、公告与备案制度。

4．升级行为监督，最大限度地监督公权力的行使者，推行最为严格的公职人员重大事项报告制度。凡涉及可影响公权合规行使、脱逸监督、谋取私利的行为，均应纳入报告范围。（1）财产申报登记、核验、查询与公开制度。所有公权者对其本人、三代以内血亲拥有的各类财产进行申报登记；对所申报的财产进行财产合法形成能力申报；建立由国家金融、不动产管理、公司管理、税收管理与海关管理等系统联合组成的核验体系；建立不动产管理系统联网查询汇总制度，向社会公开查询结果。（2）公权者及家庭成员入籍、海外居留、境外投资申报登记制度。（3）国家财政银行支付制度，规定由特定银行或金融机构全面监管公职者及其家庭成员的一切经济行为。（4）公职者无货币交易制度，规定公职者超过千元的个人公私交易均需通过财政银行卡进行支付。（5）重大消费报告制度，规定公权者及其家庭成员用于购买不动产、交通工具和证券的消费，超过最近三年家庭总收入的需要上报。（6）公职者履行财产申报制度情况纳入社会诚信体系制度，惩戒财产申报失信人员。

（作者单位：上海社会科学院法学研究所；摘自《法学》2017年第3期）