文/张明军 易承志

中国复合民主的价值及其优化逻辑

文/张明军 易承志

民主是人类社会孜孜以求的美好价值和实践目标。从词源来看，民主言简意赅地回答了政治学两个最为基本的问题：一是权力从哪里来，二是权力到哪里去。尽管民主的词源涵义简洁明晰地强调权力在来源上承自人民，但在权力行使上民主往往是多种形式或形态的复合存在。中国特色社会主义民主作为中国的复合民主既具有民主的一般性，又体现了其特殊性。

中国复合民主的价值

中国复合民主的价值包含几个方面。

（一）复合民主中的协商民主消解了民主整体运行的阻力。民主诚然是一种可欲的理想目标，但民主的实践运行往往并不是一帆风顺的，而经常会因为反对遭遇阻力。促进社会主义民主的持续发展需要尽量减少民主运行遇到的阻力。票决民主强调偏好简单汇聚和多数决定的利益诉求表达和整合方式体现了明显的刚性，或许比较适合于社会成员利益和观点分化不大的同质性社会，但对于改革日益深化过程中的转型社会，由于社会成员的观念分化、利益分歧和利益冲突叠加在一起，致使票决民主的利益诉求和整合日益出现包容性不足的局限。经由协商促成的偏好转换和共识形成，不仅有利于减少社会成员间的利益分歧和利益冲突，扩大其利益共识和利益包容性，从而弱化代议制面对的客观条件对民主运行带来的阻力；而且有利于增强社会成员在面对面对话、相互说理中对于他人观点的理解、包容和由此达成决定的共识，从而克服代议制自身局限性对民主运行带来的阻力。

（二）复合民主中的票决民主保障了民主的合法性。合法性是任何政治体系维持自身生存和实现不断发展的基本前提，而全面充分的合法性则不仅要求应当使政治体系的成员产生和坚持一种认同为正当的信念，而且要求这一信念成为一种事实层面的认同。只有这样，政治体系才能真正获得合法性，而且合法性才会持久存在。对于民主也是如此，在中国特色社会主义民主所内涵的票决民主和协商民主两种形式中，如果说协商民主通过理性、审慎的协商促进了成员对彼此的理解和共识的扩大，在此基础上增强了对决定正当性的认同从而提高了规范层面的合法性，那么票决民主则在提升经验层面的合法性上更有优势。在协商的基础上，票决将协商追求的规范合法性与经验合法性实现了有机的结合和统一。

（三）协商与票决的复合彰显了民主的意义。协商民主与票决民主的复合，既有力保障了中国特色社会主义民主的品质，也充分彰显了中国特色社会主义民主的意义。在社会主义民主政治实践中，协商民主与票决民主都有广泛的应用。现实政治生活中，协商民主与票决民主相互结合，为人们参与公共事务提供了复合的保障。而现实政治生活中两种民主形式也各有不同的制度依托。其中，票决民主以人民代表大会制为基本制度载体，协商民主以政治协商制度为基本载体。在社会主义民主政治实践中，协商与票决的复合，有利于走出传统民主政治中协商与投票的脱节，更好地实现了多数原则与共识原则、程序合法性与实质合理性、个人理性与公共理性的统一，更好更完整地彰显了民主的意义。

中国复合民主的特征

中国复合民主是协商与票决的结合。但此种结合不是1+1=2的简单衔接，而是协商之中蕴含着为票决奠定基础的元素，票决之中又体现协商成果的价值和意义。两者有机互动构成了一个统一的整体，彰显了自身鲜明的特征。

（一）协商先行，票决跟进。协商与票决是践行中国特色社会主义民主的两种重要形式，两者不能相互取代。在中国特色社会主义民主政治实践中，协商与票决的先后顺序是明确的，即协商先行，票决跟进。倡议主体在对票决结果不明确的情况下，为寻求扩大共识的理性，积极主动地与参与票决的其他主体协商。此种协商可称为主动协商。实际上，这不仅仅意味着票决在流程上后于协商，而且意味着如果协商不能较好地解决分歧，扩大共识，那么票决就有可能暂缓或者推迟至法定的最后期限，以使票决前能够通过继续协商，消除分歧，形成基本共识。

（二）协商预期目标的实现程度决定票决的实施及其范围。协商民主与票决民主都是保障人们参与公共事务的重要渠道。在中国复合民主的框架内，协商民主作为民主的一个环节一般在票决之前进行，只有通过协商形成了较广的共识才进行票决。值得注意的是，这里说的协商在票决之前进行，并非意味着协商之后一定立即进行票决，也不意味着在进行一个阶段或一次协商之后就进行票决。而票决究竟是否实施、何时实施以及其在什么范围内实施，是由协商预期目标能否实现及其实现程度决定的。一方面，经过协商形成共识之后，票决应及时跟进。另一方面，对于经过协商未能达成共识的，如果有法定表决时间，在法定表决时间之前，理应继续采用恳谈、交流、商议的政治行为；而如果没有法定表决时间，可以暂缓投票。

（三）协商具有解决内容的实质功能，票决具有形式的合法性意义。协商民主和票决民主都是民主的重要表现形式，但两者的功能和侧重点显然是不同的，其中协商具有解决内容的实质功能，票决更多具有形式的合法性意义。这是因为，协商民主强调受到决定影响的主体或其代表通过理性、公开、平等、审慎的协商、讨论、交流，实现偏好转换和共识的扩大。在这一过程中，主体间各自陈述理由，理性沟通，由不了解到逐渐了解，由不理解到增进理解，分歧逐渐缩小，共识逐渐达成。共识的达成意味着主体间实现了相互理解，形成了公共理性。由于共识是通过深入讨论、理性协商达成的，因而往往体现了利益的包容性、内容的科学性与合理性。这使得协商结果获得了一种实质合理性。与协商民主不同，票决民主强调通过投票表决的方式，遵循少数服从多数的原则来达成决定，从而获得合法性。由此也可以看出，协商民主与票决民主在功能上有不同的侧重点。协商民主更多彰显了一种实质合理性的功能，而票决民主则更多体现了一种形式合法性的功能。

中国复合民主运作的实践及局限

协商民主和票决民主是中国特色社会主义复合民主的表现形式，在实践中由协商民主和票决民主构成的复合民主在多个层面和领域得以快速推进，体现了强劲发展的活力。然而，中国特色社会主义复合民主在实践中的运作，尚有一些问题需要进一步的探究和完善。

（一）协商民主运作的制度化程度需进一步规范

协商民主制度化不仅是中国特色社会主义复合民主持续发展的内在要求，也是协商民主地位和功能有效落实的基础和前提。与制度化对协商民主地位和功能落实呈现出的重要性还不相称的是，当前协商民主的制度化程度依然较低，亟待进一步提升。一是协商民主的法制建设较为滞后。例如，就协商民主的内容而言，经济社会发展的重大问题和群众利益相关的实际问题，都是协商民主的内容，这为推进协商民主的发展指明了基本的方向。但哪些属于经济社会发展的重大问题？哪些属于群众利益相关的实际问题？尚缺失配套的立法予以较为明确的规定，导致协商民主的具体内容缺乏明确的界定。二是协商民主的程序保障缺失。当前协商民主实践中程序还没有受到足够的重视，程序保障仍然存在较多的缺失，协商民主应该包括哪些环节？遵循什么样的流程？环节和流程间的先后次序如何？每一个环节和流程应该运用什么样的方式，采取哪些措施？仍然不够清晰，更未上升为制度性的规范。此种情势对于协商民主的规范化推进和持续发展具有显著的消极制约作用。

（二）票决民主的内容需要进一步甄别

票决民主是民主的最基本体现形式，更是中国特色社会主义复合民主的重要实现渠道。毋庸置疑，随着我国改革开放的深入推进，票决民主的形式在实践中不断丰富，制度建设也日臻成熟，但从整体和深层分析，票决民主的内容仍然不够清晰。这主要表现为两个方面：一是对于票决民主的具体内容仍然不够明确。例如，对于哪些事项属于重大事项缺失明确的界定，导致地方对于重大事项没有具体的制度化标准。同样，人事决定方面也存在类似的情况，一些重要的人事决定因为界定标准的模糊也被排除在票决的内容之外，而一些非重要的人事任免则被纳入票决议程，影响了决策的质量。二是票决内容与前置协商程序出现分割。一些经由协商依然分歧较大的重大事项或重要人事任免问题，本应暂缓提交票决，但现实中依然有部分地方领导不顾重大事项或重要人事任免在票决前进行酝酿或讨论的要求，在存有重大分歧的情况下强行进行票决，明显违背了复合式民主的基本精神和原则要求。

（三）协商与票决互为替代的行为需要渐次改善

近年来，尽管协商民主和票决民主作为中国复合民主的两种表现形式都日益受到重视，但协商民主和票决民主在实践中却存在相互混用或替代的问题。这里主要可以归结为两种情况：一种是票决没有及时在协商之后跟进，使得本应进行的票决程序没有进行；另一种是以票决代替协商。本应该进行的协商没有及时展开，而是直接以票决程序取代协商。例如，一些地方对重大工程项目、征地拆迁等密切关系民生、群众反映强烈的问题，在决策之前没有与利益相关主体进行协商，或者协商涵盖的主体范围过于狭窄，或者协商过程不充分，由地方党组织常委会或人大常委会及地方政府行政首长办公会直接票决，导致群众反映突出的问题没有得到解决、利益矛盾非但未能化解甚至激化的现象，致使协商的价值功能难以体现和发挥。上述两种情况均模糊了协商民主和票决民主两者的关系，也影响了协商民主和票决民主的进一步发展。

优化中国复合民主的基本逻辑

中国特色社会主义复合民主彰显的重要价值及当前存在的局限决定了对复合民主进行优化的必要性。在综合考量中国特色社会主义复合民主实践运作的基础上，需要从提高复合民主参与主体的多元性、增进协商民主的法治化程度、渐进拓展票决民主的范围和深度以及提升协商与票决的衔接度四个方面着力推进。

（一）提高复合民主参与主体的多元性

无论是协商民主形式还是票决民主形式，其民主的绩效发挥与主体密切相关。近年来，协商民主与票决民主的参与主体都在不断成长，但复合民主的参与主体依然存在不适应时代发展要求、构成不够优化的问题。优化参与主体的构成，关键是提高参与主体的多元性，通过参与主体的多元利益表达，以实现对不同阶层、职业和群体利益的最大惠顾。其实现的路径为：一是应该基于复合民主的具体形式来确定参与主体。不同的民主形式对参与主体的要求需要有所区别，应根据复合民主的讨论议题及具体形式来最大限度地扩大参与主体。二是适度扩大参与主体的涵盖面。无论是协商民主还是票决民主均会涉及到大量社会成员的切身利益，因而只有扩大参与主体的涵盖面，才能使民主决定更好地反映广泛的社会利益。三是应当增强参与主体对外在社会环境变动的回应性。当前，随着社会转型的深化，社会环境也在经历持续快速变动，原有的社会群体不断出现分化，新的社会群体不断出现，对于社会群体的变化，应当在复合民主参与主体的构成中有及时的反映，以更好地促进中国特色社会主义复合民主的发展。

（二）增进协商民主的法治化程度

近年来协商民主的实践表明，其法治化进程已经取得初步成效，然而，与中国特色社会主义复合民主的发展要求相比，协商民主法治化程度仍然需要提升。那么，增进协商民主的法治化程度何以可能？一是应当塑造协商民主有效运行的法治理念。要推进协商民主法治化，执政党、政府和社会公众都应当树立协商民主法治理念，尤其是执政党和政府应当率先树立和倡导协商民主的法治理念。二是应当加强协商民主有效运行的法制建设。法制建设是协商民主法治化的基础。应当构建一个以宪法为首要保障、以专门法律法规为核心内容、以各种地方性法规和规章等规范性文件为有力支持的协商民主法制体系。三是应当构建协商民主有效运行的法治机制。法治机制是协商民主法治化的核心体现。应当构建有助于法制从文本向现实转换的法制机制，包括严格执法、自觉守法、积极护法等相互衔接的具体机制。四是应当培育协商民主有效运行的法治文化。

（三）渐进拓展票决民主的范围和深度

在着力推动协商民主不断进步的同时，渐进有序地扩大票决民主的范围和深度，是提升中国特色社会主义复合民主向高度迈进的必然要求。一是应有序拓展票决民主的范围。随着社会重大事项边界的扩大，票决民主的范围也应相应拓展。二是应逐渐拓展票决民主的深度。票决民主的高质量运行当然既要求将票决建立在理性协商的有力支撑之上，在票决之前，先进行广泛的信息了解、协商沟通，然后再进行投票决定，以拓展共识；也要求不断拓展参与主体的范围，使票决能够在参与主体最广泛的层面上进行，以最大程度扩大票决的代表性；但票决民主的高质量运行更离不开其深度的不断拓展，使重要事项均能在票决的框架下决定。这不仅对于增强票决民主的合法性至关重要，而且对于提升票决议题的科学性非常关键。

（四）提升协商与票决的衔接度

一是应当保持议题的一致性。如果协商与票决的议题不一致，在票决之前进行的协商就不能为票决提供理性共识的支持，而后续跟进的票决也不能将协商取得的共识固定下来，从而协商和票决必然出现脱节的情况。因此，只有保持协商与票决的主题不变，才能将两者相互衔接起来，成为同一完整民主过程中的两个不同环节。

二是应当保证时间的连续性。在协商目标完成后应尽快按照法定程序进行票决，促成协商与票决有机衔接，这不仅是协商民主和票决民主自身的要求，也关系到复合民主的效率。

三是应当合理确定参与主体资格。协商主体一定包括参与票决的主体，但票决的主体不一定包括协商主体。而哪些协商主体能参与票决，关键取决于是否具有票决的既定资格。

四是应当增强复合民主运作的整体规范性。虽然协商民主与票决民主两者共同构成了中国特色社会主义复合民主的统一整体，但在实践中，两者的运作具有顺序之别，加上运作所依据的是各自不同的制度体系，造成了复合民主的分散化，不利于中国特色社会主义复合民主整体绩效的提升。针对这种情况，应当站在中国特色社会主义复合民主的整体高度，通盘考虑，建立复合民主的整体制度体系。

（作者系华东政法大学政治学与公共管理学院教授；摘自《政治学研究》2017年第2期）