文/栗广

美国对南海争端政策的形成（1943-1951）

文/栗广

1933年发生的“九小岛事件”标志着南海争端的发生。在争端发生后的一段时间内，作为世界强国之一的美国对之并不关注。1941年太平洋战争爆发后，美国眼见日本利用所控制的南海诸岛向东南亚国家发动进攻，才开始关注南海诸岛。从1943年起，美国开始系统性地考虑如何安排战后世界秩序的相关问题，对南海诸岛的处理问题即是其中之一。经过一系列的研究，美国终于在1951年初步确立了对南海争端的政策。

有关美国对南海争端政策的形成过程，学界的研究较为缺乏。鉴于此，本文致力于考察1943年—1951年期间美国对南海诸岛归属问题的认知、内部决策过程及所采取的实际行动，揭示美国对南海争端政策的确立过程。

初步考量：交还给某一方或进行国际托管

二战爆发前夕，日本先后占领了西沙和南沙群岛，并宣布将其纳入台湾的管辖之下。1943年，随着二战开始出现有利于反法西斯同盟的变化，作为世界强国之一的美国开始考虑战后世界秩序的安排问题，其中，对南海诸岛的处理也包含在内。

早在开罗会议召开之前，美国国务院就专门对南海诸岛的处理问题进行了初步的研究。1943年4月15日，美国国务院专门召开会议讨论了战争期间被法西斯国家所占领领土的处理问题，形成了一份名为《国际托管备忘录》的文件。该文件就如何处理被占领领土提出了初步构想。具体到亚太地区，该备忘录规定：包括南沙群岛在内的、曾被日本占领或被日本提出过主权要求的非委任统治领土，“必须从日本分离开来”。这份文件在一定程度上意味着，美国已经开始考虑战后对南海诸岛的处理。

随着盟军在世界反法西斯战争中的不断推进，美国加紧研究战后领土的处理问题。1944年12月14日，“国家和地区委员会第308号文件”出炉。该文件专注于研究战后西沙群岛的处理问题。这一文件认为，日本从未正式提出对西沙群岛的主权要求，因此对西沙群岛提出过主权要求的只有中国和法国；相比之下，中国提出主权要求的历史性依据显然更加充分。为此，“CAC-308”号文件提出了三个层次的建议：（1）将西沙群岛交由一个国际机构进行托管。但美国认为，中、法两国都同意这种方案的可能性不大。如果方案（1）无法实施，那么美国将采取方案（2），即由美国发挥自身的影响，诱导中、法双方通过“友好协商”来解决这一问题，推动双方达成协议。（3）交还给中国。如果中、法双方无法就此问题达成协议，美国将不得不做出决定，将西沙群岛交给两国之中的一国；除非法国能够提供充分的依据证明中国曾在1816年将西沙群岛转交给了越南，否则中国的声索依据将更加有力。由此可见，其时美国倾向于将西沙群岛交还中国。

紧随“CAC-308”号文件之后，1944年12月19日，另一份研究南海诸岛归属问题的专门文件“国家和地区委员会第301号文件”由“远东地区部际委员会”制定。“CAC-301”号文件和“T-324”号文件同属一个系列，二者的名称相同，都是以南沙群岛的归属问题为研究对象，都明确提出“不允许日本保有这些岛屿”，但二者在具体处理方式上存在着较为显著的区别：

其一，“CAC-301”号文件明确否定了将南沙交给菲律宾的可能性，强调“美国既不为自己、也不为菲律宾提出对这些岛屿的主权要求”。

其二，“CAC-301”号文件认为，南沙群岛中所包含的岛、礁、沙、滩大多数很小且分布于浩瀚的南海之中，“这一特点使得各国所提出的对南沙群岛主权要求的合法性遭到质疑”。在此，美国一改先前所一贯坚持的由相关国家通过协商解决争端的立场，首次对南海周边国家对南沙群岛所提出的主权要求提出质疑，仅提出将南沙群岛交给一个国际机构进行托管，而未涉及将该群岛交给任一声索方的可能性。这为其后美国从未承认任一声索方对南沙群岛的主权要求奠定了基础。

其三，美国首次提出，南沙群岛及附近海域对周边国家和地区——中国、菲律宾、法属印度支那——以及有船只通过这一海域的国家而言，都具有利益关系。此文件将南海地区利益攸关方的范围明显扩大，实际上表达了“美国也与该地区存在利益关系”的意思。

二战后期，美国开始关注、研究南海诸岛归属问题。这一阶段，美国在考虑战后如何处理西、南沙群岛问题时，确定了一个原则，即日本必须放弃其对南海诸岛的权利要求。但在具体的处理方案上，美国的态度一再发生变化，尚未形成稳定的立场。这导致美国虽然意识到了南海诸岛属于战后应处理的领土，但却未将之写入《开罗宣言》、《波茨坦公告》等重要国际文件之中。

反复研究：既不托管，也不支持任何一方

在日本宣布无条件投降后不久，美国政府就开始考虑对日媾和的相关问题。在处理被日本占领的领土问题上，美国做了进一步的研究。具体到南海诸岛的处理问题，远东地区部际委员会于1946年2月14日专门召开会议进行了讨论。大多数与会者认为，在排除日本对南沙群岛控制的情况下，美国无需继续建议将南沙群岛交由某一国际机构进行托管，因为此类托管需要征得声索方的同意；而从当前的情况看，中国和法国不可能同意这种托管。同时，会议认为，当前美国在西沙群岛“没有利益”。因此，在将日本排除于南沙群岛接收方之外的情况下，美国暂时无需对这些有争议岛屿的主权问题“持任何其他立场”。通过这次讨论，美国提出了处理南沙群岛问题的新方案：在形势尚不明朗的情况下，美国暂不对这些争议岛屿的归属问题表明立场。

在此基础上，美国政府于1946年6月24日初步形成了一份处理南沙群岛归属问题的备忘录，即“国务院—陆军部—海军部部际协调委员会”第59/1号文件。这是战后有关南海诸岛归属问题的一个重要文件。该文件仅规定日本必须放弃战争期间所占领的南沙群岛和南极洲等地区的领土，却没有确定这些领土由哪些国家进行接收，而是仅仅将南沙群岛定为“非托管区域”。与此同时，该文件采纳了2月14日备忘录中所提出的“美国在西沙群岛没有利益”的建议，未提及美国在西沙群岛归属问题上的立场。

此外，患者监护室滞留时间缩短1.92天，平均住院费用节约3345.6元/人，年节约医保支出213.58万元。

随着1946年10月美国将对日媾和一事提上议事日程，美国所草拟的对日和约草案中有关南海诸岛处理问题的条款也一再发生变化。1947年3月由美国所准备的条约草案一改先前仅提及西沙群岛或南沙群岛的做法，第一次比较全面地提出了处理南海诸岛问题的构想，明确指出日本在南海地区应放弃的岛屿包括“东沙岛、南沙群岛和西沙群岛，或者南海中的任何其他岛屿”。随后的草案在提法上略有改变，强调日本应放弃的范围包括“东沙岛礁、西沙群岛、南威岛或称暴风雨岛，及南海中的所有其他岛礁”。根据这份文件的构想，日本应放弃对南海中所有岛礁的权利，但未明确这些岛屿的接收方。此后直到1949年10月14日的和约草案出炉前后，美国一直坚持上述处理方式。这在同一时期美国处理南海诸岛问题的具体实践中有所体现。

一方面，在中国接收南海诸岛的过程中，美国采取了一种超然的立场。根据《开罗宣言》等的规定，中国于1946年9月开始接收西沙、南沙群岛。在行动之前，国民政府试图获取美国军方的支持。为此，国民政府外交部致函中国驻菲律宾总领事馆外交官，要求其尽速与美国驻菲军事总部进行商洽，希望美国驻菲军事总部协助完成对南沙群岛的接收。美国驻菲总部回复说，因授权有限，无法对国民政府的要求进行表态，建议国民政府与驻日盟军总司令麦克阿瑟进行商洽，征求麦克阿瑟的意见。随后，国民政府电令中国驻日代表，指示其立即与麦克阿瑟取得联系，并请求麦克阿瑟下令让驻菲军事总部协助中国接收南沙群岛。显然，麦克阿瑟并未如国民政府所愿，这从后来国民政府自行派兵接收即可看出。

另一方面，在菲律宾请求美国帮助占领南沙之时，美国也没有提供支持。1946年7月菲律宾独立之初，时任菲律宾副总统兼外长的基里诺向罗哈斯总统提出，南沙群岛位于菲律宾巴拉望岛以西200海里处，应属菲律宾领土，建议总统下令占领南沙群岛中靠近菲律宾的部分岛屿。随后，基里诺又在众多媒体在场的情况下发表公开讲话，指出：二战期间南沙群岛被日本作为攻击菲的基地，使菲蒙受了巨大的损失；从国防角度看，该群岛关乎菲律宾的国家安全，菲“似应”管理该群岛。为了寻求美国的支持，当年9月11日，基里诺致函麦克阿瑟，正式提出由菲律宾“管理”南沙群岛的请求。麦克阿瑟没有做出正式答复，亦未因此采取任何支持菲律宾的举动。

由此可见，二战后初期，美国放弃了战争期间所提出的将南海诸岛交还给某一声索方或进行国际托管的方案，转而提出了“日本放弃南海诸岛，但不规定具体接收方”的方案，在南海争端中不愿表现出过多的介入意愿。这一方案最终成为《旧金山对日和约》中相关条款形成的基础，也是美国对南海争端政策的基础。

最终定调：模糊处理，但不能有利于新中国

1949年新中国成立后不久，美国对新中国奉行敌视政策。受此种政策的制约，美国对南海诸岛归属问题的立场开始出现了对中国更为不利的变化。在对日和会召开之前，美国在一份官方文件中就明确指出，美国应在和约签订之前尽可能多地“清除那些有望被写入和约中的问题”，“尽可能减少和约中涉及的问题数量”，“这一点特别适用于如财产权、领土归还等问题”。后来，美国又进一步提出：确保即将签订的和约最终文本既不明确肯定、也不会被引申出这样的结论，即“共产党中国”拥有对西、南沙群岛的主权。

在确定了这些原则之后，1950年美国在南海诸岛归属问题上的态度也随之发生了显著的变化：由国务卿顾问杜勒斯所主持起草的对日和约8月草案、9月草案、“对日媾和七原则”和1951年3月和约草案中，均未提及南海诸岛的归属问题。尤其是3月草案，它不仅没有将南海诸岛归还给“中国”，反而退了一大步，甚至未提及南海诸岛。对于出现这种变化的原因，美国国务院一位官员道出了实情：美国不主张将西沙、南沙群岛问题写入对日和约，其原因在于“中国和法国在这两个群岛的主权问题上存在争议，日本在战前也曾对南沙群岛提出过主权要求”，且“这些无人居住的岛屿还没有重要到必须将之写进和约的程度”。在这份备忘录中，美国国务院给出的理由有两个：一是南海诸岛存在争议，美国不愿因此得罪台湾当局和法国之中任何一方；二是这些岛屿不具有突出的重要性。

然而，在此之后形势再次发生了变化。在5月英美非正式和约草案形成之后，法国深感草案对南海诸岛的处理未如其意，便展开了积极游说。在当年5月底至6月初召开的英、法两国外交部长会议上，法国外长鲁多次指出，希望对日和约中规定“日本放弃对西、南沙群岛的主权要求”，而无需明确强调特定的接收者。鲁特别强调，法国政府对美国先前提出的方案——仅规定日本放弃对西、南沙群岛的权利要求而没有明确其归属——表示满意。此外，法国反复重申，希望美、英两国外交人员在即将举行的会晤中坚持这一方案。显然，英、美两国在6月8日的会议上接受了法国的这一要求，决定将在和约草案中规定“日本将放弃它在南沙和西沙群岛的利益”。随后于7月份出炉的和约草案以及最终的《旧金山对日和约》文本基本上沿用了这一措辞，即规定“日本放弃对南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求”。

随着《旧金山对日和约》的签订，美国对南海争端的政策得以初步形成。这一政策在20世纪五六十年代中美敌对时期体现得最为明显，并得到有力的执行。美国的这一政策在后来虽几经变化，但其实质一直未变：美国在公开话语中声称南海诸岛是争议领土，也从未公开承认任何一声索方对西、南沙群岛的主权要求，而是根据不同形势的需要，在不同时期采取不同的应对方略。

结语

通过全文的分析，1943年至1951年是美国初步认知南海争端的时期。在这一时期，美国政府内部经过一系列详细研究、探讨，提出了各种不同的处理方案，并终于在《旧金山对日和约》中确立了其对南海诸岛归属问题的立场。这标志着美国对南海争端的政策的初步形成。

在美国研究南海争端问题的过程中，最初涉及南海诸岛的文件实际上就确立了一个解决南海诸岛问题的原则，即战后日本不得继续保有南海诸岛。随之，美国又提出了解决南海诸岛问题的具体方案：将南海诸岛归还给某一声索方，或由一个或几个国家组成的国际托管委员会对该地区进行托管。二战后初期，美国基于不得罪中、法之中的任何一个盟友的考虑，在其起草的对日和约草案中仅提出“日本必须放弃南海诸岛”这一原则，而不再提及南海诸岛的归属问题。新中国成立以后、特别是中苏结盟之后，美国为了不让新中国在对日媾和过程中得到任何好处，决定不将任何有利于新中国的条款写入和约之中，基于此种考虑，美国尽可能推动《旧金山对日和约》有关南海诸岛归属问题的条款对中国不利。最终，美国主导制定的和约仅规定日本放弃对南海诸岛的权利，而没有确定由哪一方进行接收。《旧金山对日和约》有关南海诸岛处理问题的规定，意味着美国改变了以往对南海争端摇摆不定的立场，也在一定程度上标志着美国对南海争端政策的确立。

（作者系中共福建省委党校党史教研部讲师；摘自《近代史研究》2017年第2期；原题为《美国对南海诸岛归属问题的考量与行动（1943-1951）——兼论美国对南海争端政策的形成》）