□ 余祖伟

优化招商引资推动科技创新和经济发展
——以宁波市经济开发区为例

□ 余祖伟

2016年十月初，随着宁波市成为“中国制造2025”的首家试点示范城市，与先进地区的开发区（如杭州经济技术开发区，上海张江国家自主创新示范区，苏州工业园，深圳经济开发区等）相比，还需要更高的标准来完善招商引资工作体制机制，加强招商引资工作的针对性、整体性和实效性，提升竞争力和适应新形势，通过优化招商引资促进科技创新和经济发展。

表1 宁波市各开发园区主导产业

一、宁波市经开区发展的基本情况

宁波市九大重点开发园区包括梅山、大榭、保税区、高新区、杭州湾、石化、东钱湖和机场，其土地规划面积为676.87平方公里，占宁波市土地面积9816平方公里的7%。

经过多年的发展，宁波市重点开发园区的主导产业在不同的园区呈现出不同的产业集群态势。

调查结果表明，九家园区合计拥有规模以上工业企业数量1151家，高新技术企业321家。2015年，实现GDP总计1865.16亿元，其中工业增加值1377.8亿元，分别占全市的23.3%和35.1%，经开区以7%的土地面积创造了差不多四分之一的GDP，土地的利用效率非常高，其中工业增加值占到GDP比重的74%，各个不同的园区都有不同的主导产业集群和优势。实现进出口总额408.92亿美元，其中出口213.71亿美元，分别占全市的40.7%和29.9%；实现财政总收入539.16亿元，其中一般公共预算收入255.84亿元，分别占全市的26.0%和25.4%。

二、重点开发园区招商发展形势分析

近年来，宁波市重点开发园区招商引进项目众多，项目总投资增速较快、亮点较多，“十二五”期间引进总投资在20亿人民币和一亿美元以上项目达到37项，其中石化和汽车相关项目达到17项。

宁波经济技术开发区在固定资产投资上远超其他区域，达到了惊人的4185亿元，而第二名是石化区的663亿元，最后一名是机场开发区，仅仅只有53亿元。在工业项目固定资产投资额上，宁波经济技术开发区和石化区仍然位居前列，达到了1026亿元和611亿元，两个开发园区区达到了九个开发园区“十二五”固定资产和工业固定资产总投资额的72.6%和65.3%。

开发区和高新区的高新技术企业数量最多，宁波经济技术开发区作为宁波市最早的经济开发区，经济结构转型升级已经开始随着这些高新企业的引入，发生了深刻变化，高新企业数量已达到130家，居于榜首；高新区作为材料新城，产业布局是以新材料高新企业为主，高新企业达到108家，区域经济GDP达到了整个经开区的10%左右，高新产业发展初见成效，其次是杭州湾38家和石化区20家，最为薄弱的区域是机场开发区，高新企业数量为零。

三、重点开发园区招商引资存在的问题分析

从宁波市跻身一线城市方阵的要求和同类先进城市和区域招商引资工作的实践看，宁波市经开区招商引资工作还存在一些问题和需要改进的地方。

（一）招商引资运作机制存在的问题

1.专业化市场招商比重不高。近年来，专业机构对园区引荐的项目常常止步于问卷调查的第一阶段，主要原因是宁波市缺乏针对第三方机构合理有效的招商引荐激励机制，在与江苏同类城市竞争中常处于不利地位，专业招商中介机构往往倾向于将项目推荐到已出台奖励政策的城市或区域。园区之间项目信息封闭、项目流转不畅的主要原因是既缺乏考核指挥棒的引导，也缺乏合作共赢机制的激励。

2.市层面协作招商平台缺失。园区招商工作基本属于各自为阵、单兵作战的状态，宁波市范围内缺少资源统筹、信息分享、利益共得的协作招商平台，造成部分招商信息资源的浪费。

3.招商机构和人员激励不足。招商机构和队伍是招商引资工作的中坚力量，当前机构和队伍中存在的问题主要体现在三方面。一是机构力量有待整合。市级内、外资招商分属不同机构，易导致招商力量分散和内、外资招商不协调。二是保障制度有待完善。招商机构和人员在严格执行八项规定的同时，也存在部分措施制约招商工作的现象或导致招商人员“因为怕出事、所以不作为”的情绪，即使部分地区在政策范围内适当放宽重大招商项目的经费政策，但实际执行中无人敢突破。三是人员激励机制有待健全。市县两级招商机构人员多为混合编制，一线岗位以事业、企业编制和编外人员为主，由于职务晋升空间和薪酬激励有限，造成人才培养后留不住。

4.招商引资精准性有待加强。经开区招商引资应以产业、城市等规划为基础和导向，但当前一些招商引资工作与规划衔接不足，缺乏精准性。

5.招商考评价机制有待健全。各经开区对当前考核评价反映的问题主要集中在两方面。一是考核的引导作用不足。在现行考核体系下，招商引资考核与其他工作考核类似，以层层向下分解为主要方式，更强调“量”而未侧重“质”。二是部分考核指标设置不科学。一些考核指标缺少差异化，未充分考虑不同园区地区尤其是功能区的差异[1]。

（二）扶持政策执行存在的问题

1.财政扶持政策导向性不强。一是园区产业扶持政策存在同质化现象。各园区政策的同质化导致招商引资工作的同质化竞争，也凸显园区发展方向不够清晰。二是缺乏与园区自身优势和主导产业有效结合的细分产业政策。园区现有“大而全”的扶持政策对优势产业集聚的带动性则不强，直接导致部分园区现有产业集聚度与其发展目标和功能定位存在很大差异。

2.部分财政扶持政策有风险。一是由于政策的延续性，部分园区继续执行已承诺的税收优惠政策对现有财政收支造成了巨大压力。二是部分园区对土地招拍挂实际成交价与招商引资过程中约定的土地价格差额部分，以建设配套费用等名义给予土地补贴。

3.政策初衷与执行不相一致。在产业扶持过程中，存在政策制定与政策执行两张皮、实际执行背离政策初衷的情况。部分企业补助审核不规范，在政策执行过程中存在补助依据不充分、证明材料不齐全现象。

（三）引进项目方面存在的问题

1.新引进的重大项目比重不高。“十二五”期间，各园区的重大项目在很大程度上依赖原来龙头企业的增资扩建，新引进影响力大、带动性强、效益好的重大项目相对较少，不利于新产业链的培育和产业结构竞争力的提升。4个国家级开发区制造业总投资超过20亿元人民币（内资）或1亿美元（外资）的37个项目中，28个为原有项目的扩建，只有9个是新引进项目。

2.产业和需求前瞻性研究不够。新业态项目引进过程中，由于对项目功能定位、市场需求、投资方背景实力等情况调查和分析不足，致使部分项目实施后实际效果与原先设想存在差距。

（四）招商引资环境方面存在的问题

1.环境差距。高新产业和人才对基础设施和人居环境有着相比传统产业更高的需求，而宁波市除去高新区的其他开发园区在土地准备、基础配套设施建设往往滞后于招商进程，导致很多项目特别是欧美外资项目同等条件下往往选择投资基础设施较好的苏南地区。

2.要素制约。人才、政策和资本资源是企业着重考量的要素，园区在这方面存在一些制约。一是人才资源相对欠缺。相对于高等院校密集的城市，宁波市人才资源保障存在差距，成为影响一些项目落地的关键因素。二是土地资源和政策不具优势。部分园区现有土地资源开发利用已趋于饱和，如保税区、石化园区的土地利用率已分别达到100%和97.2%，进一步发展空间有限，而土地政策相比苏南地区不具有竞争优势。

3.政务阻碍。在项目推进过程中，相关部门帮助企业破解审批难题、消除落户障碍的有效方法尚显不足，部分项目因此而搁浅。

4.融资困难。初创型科技企业通常产品研发周期较长，研发经费需求量较大，但初创期公司规模相应较小，掌控资源较少，资金短缺问题在很大程度上使得部分项目进展缓慢甚至延期，亟需政府引导社会资本共同参与。

四、启示与借鉴：完善招商引资工作的对策建议

随着经济全球化的进一步深化，招商形势也发生着深刻的变化。宁波市所面临的招商引资困难也很大程度的反映了中国地方政府所面临的形势，特别是东北地区的招商引资。因此，根据新结构经济学的有为政府理念，应该进行重新定位地方政府的招商引资职能,从提供优良的制度、政策和环境,强化地方形象营销,提高为其他招商主体服务的水平,适当使用“看得见的手”等几方面优化政府招商行为[2]。

（一）创新招商引资工作机制

一是强化领导参与机制。招商引资的全局意义和全面要求决定了其必须由各级“一把手”强力推进。二是明确招商主管部门职责。招商引资的专业性要求招商业务主管部门要关口前移并全方位参与其中。三是健全市场化招商引资工作机制。在继续做好以商引商、产业招商、展会招商等常规工作外，充分利用咨询机构、行业协会、商会等机构的专业优势和客户资源，进一步拓宽招商引资渠道。四是理顺招商引资利益共享协作机制。由各级市政府商相关部门出台全市范围内统一的招商引荐奖励政策，避免产生各地招商部门因政策不明朗而不作为或区域间恶性竞争的现象。五是优化招商引资考核机制。扩大考核评价的范畴，从注重数量与规模向质量与效益转变，从注重考核项目引进情况进一步延伸至项目落地、建设和运营情况。

（二）优化特定产业扶持机制

根据不同的经开区发展需求，制定精准产业扶持政策。

1.加强经验学习实地调研。可以借鉴和学习深圳、上海、苏州等外地先进地区的经验，深入了解各城市针对特定产业出台的扶持政策和执行效果。

2.制订精准产业扶持政策。一是分析产业发展趋势和主导产业发展现状，对经开区细分产业开展全面深入的研究，策划形成一批重点产业链，针对不同经开区的具体需求提出需要补强的产业环节，建立招商细分产业招商目录，为经开区招商部门提供行动指南。二是加强经济产业动态研究，从中微观、产业链、细分市场、目标企业、产业政策等角度，跟踪研究产业动态，为招商、决策等提供支持。三是要聚焦重点企业，由招商部门会同主管部门根据招商目录梳理出目标重点企业清单，排摸重点企业的产业布局现状和投资意向，把招商对象从“面”定位到“点”。

（三）健全创新容错纠错机制

首先，要积极探索新型招商模式，创新扶持政策，发挥政府资金杠杆作用，充分借助市场力量推进招商引资[3]。一是推进市场招商。发挥行业协会、商会、银行、中介结构与市场主体联系紧密的优势，政府以购买服务方式支持这些市场和社会力量参与招商引资工作，同时加强监管和绩效评价。研究制定“以企引企”鼓励政策，支持龙头企业作为主体开展产业链招商。二是推进二次招商。着力于存量资源的开发利用，建立土地执法监察的垂直领导，建立一支高素质、高效率的土地执法监察队伍，解决土地“执法难”的问题[4],以存量引增量，形成良性互动。三是推进资本招商。充分发挥经开区政府产业基金和PPP基金杠杆作用，吸引国内外资本以市场化方式参与地方产业发展和基础设施建设[5]。

同时，也要容忍改革创新带来的错误和风险。通过健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。一方面要建立容错机制。通过容错免责鼓励创新，让干部卸下思想包袱、轻装上阵，敢做敢为，在实践中提高工作水平。另一方面也要建立纠错机制。及时总结经验，纠正工作中偏差和失误[6]。

（四）完善招商队伍激励机制

招商人员在外工时多、接待客商多、参加活动多，应在符合纪律规定的基础上，加强人、财、物保障，充分激励招商人员。一是加强绩效激励。针对招商人员以事业和企业编制为主的特点，在薪酬待遇上适当放活，完善事业人员绩效工资分配制度和项目奖励资金分配制度，突出优绩优酬导向；二是加强制度保障。允许招商活动交通费据实报销，或提高经费标准，以“明规矩”为招商工作保驾护航。区域和部门“三公”经费指标在总量控制基础上，要向招商工作倾斜。三是强化协同配合。结合行政机构调整，加强市级内、外资招商机构和各个经开区招商机构的整合和协同工作能力，支持经开区招商部门开展招商人员素质能力提升培训，建立招商队伍内部竞争合作机制，建立招商人员在招商部门、主管部门、园区之间的轮岗挂职制度，增进各个区域招商部门之间协同工作能力。

本文系宁波市软课题““双轮驱动”背景下宁波经济开发区经济可持续发展”（2017A10071）；宁波市审计局课题“关于我市经济开发区招商引资工作调研与建议”。

[1]周淑梅.地方政府在招商引资中的合理性与局限性分析[J].东北财经大学学报，2010（3）.

[2]李伟.论政府在招商引资中的职能定位[J].求实，2010（03）.

[3]葛晓雯.地方政府招商引资职能转变研究[D].苏州大学，2016.

[4]茅媛媛.当前乡镇招商引资中土地闲置的问题及对策[J].北方经贸，2010（1）.

[5]谢来位.政府间招商引资政策合作机制的建构[J].开放导报，2010（6）.

[6]汪茂泰.地方政府间竞争失范及其治理分析[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2011（1）.

作 者：宁波工程学院经济管理学院讲师，博士

责任编辑：张 波