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北京市石景山区食品药品监督管理局

北京市石景山区共有9 个街道（社区），涉及城乡接合部的地区众多。石景山区食品药品监督管理局自2013 年建局以来，一直致力于城乡接合部的整顿治理工作，并将此项任务列为每年的工作重点。经调查发现，石景山区城乡接合部公共设施、服务较为缺乏，流动人口多，脏乱差现象严重，难以管理。对此，石景山区食药监管局多次开展城乡接合部重点地区综合整治专项检查工作，牵头食品、药品、医疗器械、保健食品、化妆品的专项整治，并取得了较大成就。目前，城乡接合部重点地区综合整治工作已经进入新阶段，石景山区食药监管局正致力于建立城乡接合部综合治理长效机制。但在执法过程中，还遇到很多困难，应建立城乡接合部重点地区综合治理长效管理机制，开创综合执法新局面。

城乡接合部违法建筑难以整治

北京市石景山区共有9 个街道（社区），其中涉及城乡接合部的地区有市级挂账地区：鲁谷的衙门口南社区、苹果园的西黄村社区、古城的北辛安铁新社区。区级挂账地区：老山的何家坟社区、金顶街的铸造村地区、五里坨的石府社区。此外,还有广宁、老古城的部分社区。石景山区食药监管局自2013年建局以来，一直致力于城乡接合部的整顿治理工作，并将此项任务列为每年工作的重点。经调查发现，城乡接合部存在的问题较为突出，整治困难。

缺乏公共设施和服务 受制于整体规划、土地拆迁、建设资金等原因，部分城乡接合部缺乏公共设施和公共服务。突出表现为：与群众生产生活密切相关的药店、医疗机构、餐饮、超市、道路、供电、供水、供气和垃圾处理等基础设施不配套，公共绿地、文体活动场所严重不足。

违章违法建筑层出不穷 受经济利益驱动，部分村民擅自搭建门脸房、违建厂房、仓库，通过出租经营以获取经济回报。此外，还存在着一户多基、建新不拆旧、边报边建、超面超层等行为。

脏乱差现象严重 由于城乡接合部基础设施薄弱，大多数乡村没有完整的排水设施，无法将生活污水排入市政管网，大多直接排在河道中，因此造成河道水体污染。流动人口的涌入，使垃圾量急剧增加。此外，还存在小食品加工点、小餐馆卫生环境不达标的情况。

流动人口多，难以管理 因距离城区近，很多村民违规搭建房屋后出租给外来务工人员，由于租房手续简单，户口管理松懈，流动人口的规模不断扩大，加之基层派出所任务繁重、警力紧缺等因素，造成流动暂住人口在个别辖区底数不清、情况不明。同时，城乡接合部地形复杂，黑诊所、食品加工黑窝点、黑库房藏匿其中，日常巡查很难发现。

多次开展执法行动 成果显著

2016 年，石景山区食药监管局开展城乡接合部重点地区综合整治专项检查工作，牵头食品、药品、医疗器械、保健食品、化妆品的专项整治，出动执法人员3000 余人次，检查主体1556 家次。与公安、城管、工商、卫计委等部门开展联合执法27 次，配合卫计委打击非法行医黑诊所11 次。取缔无证餐馆、食品店、非法收售药品行为314 家。立案6起，罚没款40 万余元。市级挂账的衙门口南社区、西黄村社区、北辛安铁西社区17 家台账全部清零，区级挂账何家坟社区、铸造村社区、石府社区31 家台账全部清零，其他地区235家台账全部清零。目前，执法人员进一步跟进盯守，防止死灰复燃。今年，针对城乡接合部的528个出租大杂院开展了“治乱、疏解、建高端”集中整治行动。开展衙门口、模式口、西黄村等重点地区无证生产黑窝点的清查治理，执法人员与社区居委会工作联动，深入大杂院、居民区，坚决打击无证行为，取缔无证生产加工食品黑窝点11 家。4 月29 日，石景山区食品药品稽查大队接到举报称，模式口南里小区有一无证从事加工生产具有所谓“减肥、排毒、通便”功效的水果酵素饮料的窝点。稽查执法人员迅速联合公安部门开展执法行动。现场发现这是一家集汗蒸、按摩刮痧、水果酵素饮料加工生产于一体的个体商铺，所有未发酵完的酵素液体都盛放于白色塑料桶内，还有一部分加工完成但无标签的成品酵素饮料，商户无食品生产许可证明和任何进销存台账记录，其行为属于非法加工生产。执法人员当场查扣了该商户所有的桶装水果酵素提取物89 桶，成品酵素饮料84 瓶，空瓶200 个。

此外，石景山区食药监管局还办理了1 起涉刑案件。经稽查大队3 个月的蹲守与取证，在老古城地区发现了1 起非法收购药品案件，但因人库分离，使得相关查处难度加大，稽查大队及时联合公安在凌晨采取行动，将正要出货的违法人员人赃俱获，又连续作战对药品进行清点，队员们近40 个小时没有休息，使得这起涉案金额为15 万余元的案件能够及时移送，非法收药的2 人均被刑拘。

城乡接合部重点地区综合整治工作目前已进入新阶段，石景山区食药监管局正致力于建立城乡接合部综合治理长效机制。

专项治理投入成本高治理成果难以巩固

在全年城乡接合部整顿治理工作中，石景山区食药监管局的工作人员遇到了很大困难，主要体现在执法难、处罚难、专项治理投入成本高、治理成果难以巩固、群众的不良行为习惯未根本转变这五个方面。

无证食品的违法人员对自己的违法行为认识不清，对执法行为存在较大的抵触心理，暴力抗法的现象时有发生，甚至以生命来威胁执法人员。部分无证餐馆被处理后改在夜间营业，避开执法人员正常工作时间。黑诊所隐藏较深，采取医药分离的手段，将其使用的药品存放他处，无法没收。基于互联网订餐平台的无证违法行为，在无专业技术人员的情况下，取证困难。由于违法人员多为外省市人员，在北京没有长期固定的居住地，违法行为一旦曝光，行政执法单位没有人身控制权，无法掌控违法人员的核心利益，在其拒不配合行政处罚，甚至逃逸后缺少控制手段，往往无法进行行政处罚。城乡接合部综合治理需要投入大量的人力、物力资源，包括：执法人员、执法车辆、搬家公司、大型仓库等，且执法人员需全天候、全时段行动。部分无证餐馆被查处后换人继续经营，死灰复燃的现象时有发生，治理成果难以巩固，并且仍有群众购买食品、药品时不关心经营部门是否取得了相关资质，只关心价格，不关心质量。

对此，石景山区食药监管局的执法人员采取了多部门联合执法。大型执法行动由公安部门保驾护航，食药、工商、卫生、城管等部门全部参加，各司其职。本部门执法由主管局长带队，科、所、队配合，法制做好法律指导，办公室做好后勤保障。由于处罚难度较大，在执法过程中，执法人员对违法经营的场所全部取缔，对违法经营的食品、药品、医疗器械、保健食品、化妆品全部予以查封扣押，异地封存。对用于违法经营食品的工具全部查封扣押，异地封存。条件允许的情况下，查封经营场所，使违法人员无法继续实施违法行为。此外，石景山区食药监管局加强队伍建设，锻炼出一支能吃苦耐劳、配合默契的执法队伍，以此提高效率。专项整治的执法人员多由男同志组成，夜间或凌晨执法比较方便。他们加班加点已成家常便饭，甚至可以连续1 个月分批盯守，防止死灰复燃。

根据城乡接合部重点地区的隐患问题，执法人员广泛开展宣传活动。整治期间，共开展宣传活动7 次，发放宣传品、制作展板、板报、印发海报等宣传材料5000 余份，重点宣传专项整治内容、政策措施、整治成效，曝光典型案例，引导生产经营主体诚信守法经营，并特别针对网络餐饮消费迅速增长的新情况，提醒消费者提高防范风险、识假辨假的意识和能力。

应建立城乡接合部重点地区综合治理长效管理机制

针对目前存在的问题，石景山区食药监管局应建立城乡接合部重点地区综合治理长效管理机制。一方面，各部门要把城乡接合部重点地区整治工作纳入年度目标责任考核内容，制定考核办法，分解落实工作任务，并开展工作考评。例如，以街道或社区为单位，划分考核主体，年底检查评分。另一方面，充分发挥各级组织、舆论和群众的监督作用，加强与媒体互动、联动，使之呈现上下联动、齐抓共管的良好局面。开创综合执法新局面。由城管、工商、卫计委、食药等部门人员成立综合执法中心，该中心人员取得成员单位所有执法权，专门针对城乡结合部开展综合执法。此外，政府应加大建设拆迁工作进程，调整财政支出结构，加大对待拆迁地区的工作进程。