郭冰

摘要：次贷危机爆发以来，强化宏观审慎管理成为各国金融改革的共同选择。文章从外汇银行监管的特点入手，分析宏观审慎管理环境下建立外汇银行监管机制的重要性，详细阐述了外汇银行监管机制构架包括信息采集、非现场监测、建立指标、设定临界值、综合评估定级、差别化管理六部分，及目前实施外汇银行监管的制约因素，进而提出推进外汇银行监管机制的建议措施。

关键词：外汇银行；宏观审慎管理；监管；机制

一、建立外汇银行监管机制的重要性

（一）防范系统性风险是宏观审慎管理的核心

次贷危机爆发以来，世界主要经济体和国际组织对金融监管体系进行了重新审视和反思，都在积极探索新的宏观调控和系统风险管理工具，强化宏观审慎管理成为各国金融改革的共同选择。宏观审慎管理以维护金融稳定、防范系统性金融风险为目标，从宏观的、逆周期的视角采取措施，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性金融风险。纵观世界金融史，跨境资金短期内大进或大出，必然会给金融体系造成冲击，引发货币危机，继而形成系统性金融风险。

近年来我国频繁显露的局部风险特别是资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。十三五规划纲要明确指出：“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。”我国要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守不发生系统性风险的底线。

（二）建立外汇银行监管机制是宏观审慎管理的必然要求

外汇银行又叫外汇指定银行，是经过国家外汇管理部门批准，可以经营外汇业务的商业银行或其他金融机构。外汇银行可以分为三种类型：专营或兼营外汇业务的本国银行；在本国的外国商业银行分行以及本国和外国的合资银行；其他经营外汇买卖业务的本国金融机构，如信托投资公司、财务公司等。外汇银行除接受客户买卖外汇外， 每日还在银行间市场进行外汇头寸的抛补。

外汇银行是外汇市场上的最重要的参与者，其在外汇市场上大规模地进行各种货币的买卖，使得外汇市场得以形成并顺利运转。另外，外汇银行作为经济体系中外汇资金流动、交易和信息的中心，是外汇政策传导的核心环节，其办理结售汇业务时执行外汇管理法规的力度和严肃性，直接影响到外汇市场的平稳运行，并对国际收支平衡产生重大影响。

宏观审慎管理与微观市场监管密切相关。金融体系是由千万个市场交易主体的累积，若忽视对微观市场的监管，个体风险聚集，就可能引发宏观危机。监管好一家外汇银行，就是监管好千万家企业。建立外汇银行监管机制，强化风险防范，是宏观审慎管理的需要。

二、外汇银行监管机制构架

基于宏观审慎管理视角的外汇银行监管的基本思路是，以风险监控为目标，整合信息，对外汇银行进行综合分析；建立指标及设定临界值，对外汇银行综合评估定级；根据评级结果实行差别化监管。外汇银行监管构架包括信息采集、非现场监测、建立指标、设定临界值、综合评估定级、差别化管理六部分。

（一）信息采集

信息采集是指在获取监管信息资源方面所做的工作，包括对信息的收集和处理。信息采集要求可靠、完整、实时、准确和易用。外汇银行监管信息主要包含两个方面，一是外汇局内部数据，主要是外汇局统计监测系统数据，如国际收支统计申报系统数据、银行结售汇头寸管理系统数据、外汇账户管理系统数据、外商直接投资系统数据等，还有银行填报的结售汇数据、表外融资数据、资产負债数据等。二是外部信息，主要包括银行自身业务系统数据、海关数据、税收数据等。在信息采集阶段要获取上述各种信息并处理，达到可靠和易用，为外汇银行监测做好准备工作。

（二）非现场监测

在全面、准确获取数据信息的基础上，对照外汇管理政策法规及监管需要，设计以外汇银行为监管主体，涵盖其外汇业务合规性及主体运营风险性的非现场分析监测体系，通过日常监测和专项监测的方式，对外汇银行进行分析监测。日常监测主要是对银行外汇业务合规性定期进行自动监测，如分月度监测、季度监测。专项监测是根据不同时期的监测需要，确定监测重点，有针对性地对某家银行或各家银行的某一类业务进行监测。

另外，对外汇银行业务非现场监测所设指标可按固定指标和开放指标分类管理。固定指标是根据对外汇银行业务监管的需要及现有的数据信息情况，全面梳理可能存在的风险点所设置的一系列指标，目的是满足日常监测要求。开放指标是供分析人员探讨和共享，目的是不断提高对外汇银行非现场监测的分析水平。

（三）建立指标

对外汇银行的监测指标可以分为合规类指标和风险类指标两大类。

合规类指标是针对外汇银行业务合规性设计的指标。合规性是对外汇银行进行监管的首要任务，外汇银行作为经营外汇业务的特殊主体，不仅为客户提供国际结算、结售汇等服务，而且承担了部分外汇监管责任。尤其近年来实施的一系列便利化改革措施后，银行承担的代位监管职能进一步强化。

风险类指标主要是对外汇银行存在的潜在风险及其对国际收支影响的内容设计的指标，是对外汇银行进行监管评价的必要补充。随着经济形势的变化和金融市场的发展，金融衍生工具、跨境套利手段不断涌现，“合法”套利活动对国际收支的影响愈加不可忽视，因此监管实践中通过设置风险类指标对各种风险因素进行关注。

（四）设定临界值

为指标设定临界值，就是设定一个百分比，来衡量指标中某种情况发生的比率，若比率低于临界值，就是可以容忍的，若高于临界值，就要影响综合评估定级。

合规类指标的运行可以得到三种结果：违规、关注、合规。违规是指通过非现场监测就可以确定或基本确定违反了现行外汇法规的业务。关注是指仅依靠非现场监测无法确定是否违规，必须通过现场检查才能予以核实。合规是指各方面数据核对一致，不存在需现场核实的关注点。endprint

风险类指标的监测会得到两种结果：风险和正常。风险是指业务操作不违反现行外汇法规规定，但可能会对国际收支平衡、宏观调控政策效果等带来影响的业务。正常是指各项指标的变动在设定的临界值内，未达到预警的情况。

（五）综合评估定级

根据指标运行结果情况，对外汇银行进行综合评估定级，可分为四级：违规级、关注级、风险级、正常级。按照先合规类、再风险类的顺序运行监测指标。对合规类指标超过临界值的外汇银行，直接评定为违规级，对未达到临界值但有相应违规的银行，评定为关注级。例如，某合规类指标的临界值为5%，通过对外汇银行进行测试，若违规情况占比达到6%，则直接评定为违规级；若银行违规情况占比为3%，未达到临界值，则评定为关注级。对风险类指标超过临界值的外汇银行，评定为风险级。只有违规情况和关注情况均为0（即合规），且各项风险指标在预警值之内的外汇银行，才能评定为正常级。

（六）差别化管理

针对外汇银行综合评估后的不同级别，实行差别化的监管模式。对违规级银行，其合规性明显欠缺，要加大现场检查力度，对发现的违规问题指导其进行整改，对其下级机构在结售汇市场准入等资格管理中实行一定的限制措施。对关注级银行，实施定期现场检查，如半年一次。对风险级银行，采取非现场监测分析和现场检查相结合方法，及时提示风险，促进合规稳健经营。对正常级银行，以非现场监管为主实施窗口指导，加大外汇业务授权力度，对其在业务开办、市场准入等方面实行重点支持。

三、外汇银行监管实践的制约因素

（一）数据采集存在诸多困难

一是外汇局内部数据尚还不能实现完全采集和利用。外汇局内部数据存在部分信息字段不规范；报表种类繁多，样式各异，根据监测需要增加临时报表；个别系统采集数据不完整；不同业务系统之间的统计口径存在差异等，因此尚不能实现完全采集和使用。二是银行业务系统数据还不能实现采集和应用。由于各家银行的业务系统是自行开发的，在系统种类、数据库应用、科目设置、账务处理流程等方面各有不同，在数据采集和转换方面存在很大难度，无法与外汇局内部数据进行很好地对接。

（二）机构设置不符合监管需要

目前以行为监管为基础进行的人员岗位设置，使人员的知识结构局限于某一行为领域，对综合监管分析比较困难。随着外汇银行监管的实践发展，外汇管理的机构、岗位设置必须做出相应调整。本着降低沟通、协调成本的原则，由一个部门统一负责，做到监管中信息共享、综合评价。

（三）指标临界值的设定尚需在实践中完善

科学地设定监测指标临界值，是有效筛选出异常银行和高风险业务的关键。由于对外汇银行监管尚在探索阶段，缺乏对银行长期持续的非现场监管，不能依据历史数据核定指标的异常范围。目前可依据本地监管经验和专家意见设定指标的临界值，还需在实践中不断完善。

四、推进外汇银行监管机制建议措施

（一）拓展监测分析的数据源

一是外匯局和银行建立沟通、协调机制，明确数据采集的频度、业务范围、操作规程等，建立一套长效机制，确保银行数据提取、转换过程安全、规范、有序。二是外汇局加强对银行数据提取脚本的检验，确保数据直接来源于银行业务系统的原始数据。在数据采集过程中，应按照外汇局的标准代码规范组织数据，凡不符合标准代码要求的，在数据采集时自动进行转换，尽量避免人工干预。三是外汇局加强与海关、税务等部门的沟通协调，拓展外汇局数据源的同时，在确保数据安全保密的前提下，将相关数据提供给相关监管部门，使各部门在数据上互补，形成监管合力。

（二）完善指标体系建设，增强综合评定的客观性

根据外汇银行监管的需要建立指标，充实和完善指标体系，最大限度地实现内外部数据的综合利用，提升监测分析水平。同时，对已有指标进行测试，验证指标实用性和客观性，积累历史数据，调整指标临界值，提高综合评定结果的科学性和严谨性。

（三）从机构设置层面加快职能调整，配套外汇银行监管机制实施

打破目前按业务种类监管框架，参照银行业监管部门的机构设置模式，按照外汇银行主体性质设置监管部门，可按银行规模大小分设监管部门，或按银行中外资性质分设监管部门。

（四）建立数据交流共享机制，提高外汇银行监管有效性

与对外汇银行具有监管职能的其他监管机构建立沟通协调机制，构建外汇局、海关、工商、人民银行等部门数据中心，定期传输数据，交流监管经验，充分实现信息共享，综合利用各管理部门的监管数据信息，为银行的综合评定提供参考。

参考文献：

[1]刘淑娥.商业银行外汇业务[M].中国人民大学出版社，2011.

[2]郑薇.审慎监管框架下的外汇管理实践与思考[J].中国外汇，2017（09）.

[3]张晓慧.宏观审慎政策在中国的探索[J].中国金融，2017（11）.

（作者单位：中国人民银行济南分行）endprint