贺伟军

票决民主以一人一票的方式决定事情。人民代表大会制度是票决民主的重要实现载体，它的很多制度设计和程序架构都贯穿和融入了票决民主的价值理念。人民代表大会作为一种选举的制度和投票表决的机构，是我国实行票决民主的主渠道和主要形式[1]。不论是选举产生人民代表大会代表，还是选举产生国家机关领导人员，以及审议通过“一府两院”工作报告，无不是以投票表决的方式进行。可以说，没有票决形式的贯穿始终，人民代表大会制度运行就失去了保障机制，人民代表大会程序就难以推进，人大及其常委会的履职效果就难以维系。票决这种决定方式所具有的相对快捷、成本低廉的特点和优势，是其他民主形式无法比拟的，也最容易从形式上体现大多数人利益的价值取向。本文所要探讨的就是在新形势下推进票决制度，特别是“差额票决制”在人大工作中的拓展延伸和深度运用。

一、问题提出：差额票决制的适用范围能不能再广些

按照现行宪法和法律法规的规定，在国家机关运行层面涉及票决内容的主要集中在选举法和地方组织法的部分条款，可认为是“差额选举”，其主要范围是：（1）各级人民代表大会代表的选举。选举法第三十条规定，“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举，代表候选人的人数应多于应选代表的名额。”该条对多出的差额比例作出详细规定。选举法第八章、第九章分别对代表候选人的提出、代表的选举程序作了具体规定，其中对超出代表候选人最高差额比例时通过预选确定正式候选人，对获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时的另行选举候选人的确定，都要求一定的差额比例[2]。根据选举法第五十六条第四款的规定，人代会闭会期间，县级以上人大常委会补选上一级人民代表大会出缺的代表，可以差额，也可以等额。（2）地方各级人民代表大会选举国家机关领导人员。地方组织法第二十一条至第二十五条，对地方各级人民代表大会差额选举国家机关正职和副职领导人员进行了规定[3]。其中对地方国家机关副职领导人员的选举（包括补选）明确要求必须进行差额选举；选举国家机关正职领导人员一般进行差额选举，如果提名候选人只有一个人，也可以等额选举。可见，“差额票决制”的适用范围是人代会上选举人大代表和选举国家机关领导人员，以及人大常委会补选上一级人大代表。

再从法律规定的字面理解，地方组织法第四十四条关于县级以上人大常委会职权的规定，其中人事任免方面都是以“决定任免”“根据提名，决定任免”“决定代理人选”“任免”等字样出现，似乎没有明确县级以上人大常委会可否差额任免，对于决定其他事项也未涉及。

由此引出两个问题：一是“差额票决制”除了适用于人事选举方面，能否适用于其他事项？二是人大常委会能否在人代会闭会期间差额票决有关事项？我们不妨先来看看各地人大及其常委会的实践探索。

二、人大实践：“差额票决制”在地方人大工作中已广泛运用

根据笔者目前能够收集到的资料看，各地人大积极尝试“差额票决制”在決定重大事项和人事任免中的运用，已经不再局囿于人大代表的选举和人代会选举国家机关领导人员这两类，而且在人大常委会工作层面也不断运用。各地的积极探索为拓展“差额票决制”提供了实践基础，也为理论提升创造了条件。

（一）民生实事项目代表票决制。这是浙江近年来着力推进的一项创新举措。早在2008年该省宁海县在两个乡镇开始试点，2009年宁海县在乡镇层面全面推开，2012年起该县人大也开始实施。之后，宁波市在全市乡镇推行这一做法。2017年3月，浙江省人大常委会在宁海县召开现场推进会，要求在全省市县乡三级全面推行“民生实事项目代表票决制”。到目前为止，该省有45%乡镇、55%县（市、区）以及11个设区市中的7个市已经开展了票决制工作，预计到2018年该省市县乡三级将全面实施票决制。票决制的主要做法是：由政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上提出民生实事候选项目，经同级人民代表在本级人民代表大会会议期间，以投票表决方式决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人大代表和人民群众的监督。其中，在票决环节要求人代会上全体代表差额票决，候选项目差额比例掌握在20%～30%左右，正式项目以得票过全体代表半数以上、从高到低、按预定的应选数确定。对民生实事项目实行代表票决制，可以让人民群众更多地了解政府为民办实事的情况，激发人大代表对民生实事项目确定、实施过程和效果评价的参与，从而提高重大决策的科学化民主化法治化水平。

（二）差额票决人事选任。对人事任免进行差额票决，这在一些地方党委常委会选任工作中就有过尝试，比如2009年中共浙江省常委会首次以无记名投票方式表决通过56名干部人选，并出台规定明确可等额票决，也可差额票决[4]。这一做法深入贯彻了民主集中制原则，体现了“少数服从多数”的集体领导原则，是完善选人用人制度的有益探索。目前，地方人大常委会层面对由其选任的人事事项进行差额投票，主要针对人民陪审员、咨询专家等，尚未涉及由其任免的国家机关领导人员。

1.差额票决选任人民陪审员。浙江省温岭市人大常委会自2015年起对人民陪审员进行差额选任。人民法院根据所需选任人民陪审员的名额，确定不少于110%比例的候选人人选，向社会公示后，由人民法院院长提请市人大常委会差额任命。市人大常委会采用无记名投票方式，差额确定并任命人民陪审员[5]。通过这种竞争性的选任模式，能够真正将有能力、有精力的人民陪审员推上岗位，将人大正确行使人事任免权与选任合格人民陪审员有机统一[6]。该市还制定了《温岭市人大常委会任免人民陪审员办法（试行）》，着重构建包括差额选任、定期述职、人员退出等三个方面的机制，实现任免常态化，推动人民陪审员更好履职，有力地推进司法民主[7]。

2.差额票决选任咨询专家。2013年7月，广东省人大常委会首次向社会公开遴选立法、财经咨询专家，采取差额选举的无记名投票方式，从经初审的74名立法咨询专家候选人中选出66名，33名财经咨询专家候选人中选出30名，任期5年[8]。这种差额产生咨询专家的办法，既拓宽了人大工作相关专业领域专家遴选的覆盖面，同时也完善了专家人才的科学甄选机制，营造了公开、公平、民主的选聘氛围，也对入选专家尽职尽责提出了更高要求[9]。endprint

（三）人大常委会审查批准政府性重大投资项目。这在不少地方人大常委会都有实践。从审查批准的形式看，主要有：（1）政府将一定额度以上的投资项目报人大常委会审查，人大常委会逐项进行表决[10]；（2）人大常委会以一次性表决的方式审查通过政府提交的年度重大投资项目计划，会后形成决议[11]；（3）根据预算总盘子人大常委会对政府提出的投资项目进行筛选论证，择优确定[12]。无论是以打包形式表决，还是逐项表决，都体现了人大常委会以票决形式决定事项的特征。笔者比较赞同这种做法，按照政府财力对候选重大投资项目进行一定差额比例的票决，一些地方的实践中也常有一些项目因种种原因未获通过的情形，这也是“差额票决制”的一种表现形式。

三、粗浅思考：赋予“差额票决制”更强法理逻辑和实践理性

虽然“差额票决制”在不少地方人大及其常委会工作中得到运用，但仍然缺乏立法层面的支撑、制度层面的设计和具体应用的深化，这给“差额票决制”的深入推进和广泛运用造成了瓶颈制约。扩大和深化“差额票决制”在人大及其常委会工作中的应用，还需要继续加强理论论证、完善制度设计、深化实践探索，为发挥“差额票决制”在推进民主法治建设和人大工作中的积极作用提供有利条件。

（一）“差额票决制”的内在逻辑。党的十七届四中全会决定明确规定，“推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”党的十八大报告指出，“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举。”可见，党内已对运用“差额票决制”选人用人提出要求，也亟待总结完善，从而扩大运用到国家机关组织运行层面，“以扩大党内民主带动人民民主”。目前“差额票决制”在人大领域适用于人民代表大会代表的选举和国家机关领导人员的选举，这显然不够。推行“差额票决制”，需要从扩大人民民主、深化法治建设、激活人大权力等更高层面来理解认识，把这项机制的优势和特点运用好、引导好、发挥好，以更加有效地推动人大依法履职。

一是“差额票决制”在政治制度层面上体现票决民主的本质。民主政治的本质是多数统治。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，这是保证人民当家作主的根本形式。人民代表大会实行一人一票，体现了民主权利的平等行使，是典型的票决民主载体。推行“差额票决制”为更加丰富地行使民主权利创造了条件。其一，“差额票决制”体现了少数服从多数、民主集中制原则，丰富了代议制民主模式下票决的实践形式，从制度上为广大人民群众和人大代表有序政治参与提供了机会。其二，“差额票决制”的成本较低、效率较高，而且票决过程和结果具有确定性，这为促进民主议事、尽快形成决议提供了制度保障。其三，“差额票决制”带有选举民主的竞争性和公共决策的公开性，有利于激发相关提案人或政府部门的政治活力，也有利于促进决策的公开化科学化民主化。

二是“差额票决制”在基层实践层面体现好中选优的理念。决策不是简单的非此即彼，民主更多的是协商的过程、妥协的结果。其一，提出的候选人选或项目多于预定个数，给投票主体更多的选择空间，可以进行充分比对，通过各种票决方案对选票数量的竞争实现优者取胜的目标，从而能够使公共资源得到最大优化配置。其二，比对差额项目的过程实际上就是协商酝酿的过程，是协商民主机制的充分实践，使各方意见在比选过程中充分碰撞，这更加符合现代社会注重协商民主的趋势。其三，好中选优，并不意味着落选就是劣者，反而应视之为经常化，甚至为落选者预留通道，这更有利于培植深厚的民主土壤。比如，落选的民生实事项目，只要在政府财力允许范围内仍然可以实施，只是经过人大票决的更具有法律意义上的刚性。

三是“差额票决制”在履职行权层面体现规范有序的要求。“差额票决制”为人大依法履行法定职权提供了很好的载体，推进了决定事项的实体化和持续监督的常规化。其一，“差额票决制”从权力行使的形式和结果看，以投票为履职方式，以得票计行权成果，无论是讨论决定重大事项，还是对专项工作监督评价，都不同程度地赋予了权力行使手段的刚性。其二，“差额票决制”较为契合人大职权的归位，无论是对甄選民生实事项目，还是投票决定被任免对象，人大代表和常委会组成人员都全程参与对候选事项或人选的论证或考察，扩大了选择面，增强了对评价对象的全方位了解。而且，人大在投票表决后，对审查批准通过的事项一以贯之加以监督，成为地方各级人大行权履职的常规性载体。特别像“民生实事项目代表票决制”为乡镇人大依法履职，推进乡镇人大工作经常化规范化提供了很好的平台。借鉴各地人大进行选举都另行通过选举办法的做法，实行“差额票决制”应由每次人代会全体代表表决通过实施办法，或者人大常委会层面制定相应的制度规范。其三，“差额票决制”激活了人大代表和人大常委会组成人员的履职积极性，在人代会或人大常委会会上对候选项目进行“差额票决”，必然促使人大代表和常委会组成人员事先对候选事项作必要的了解，对关键要素进行比对，从而择优而决。

（二）建立完善“差额票决制”的思路建议

笔者对进行竞争性投票的做法概之以“差额票决制”，冀通过对实践做法的提炼，使该项制度更加明朗，使该种做法更加科学，可以运用到人大履职更广泛的领域。鉴于此，对健全完善“差额票决制”提如下粗浅建议。

1.完善立法规范，为扩大适用“差额票决制”提供法制支持。建议今后全国人大修改地方组织法时，对在人代会或人大常委会会议上进行“差额票决制”作出原则性规定，明确“对人事任免、民生实事、政府性重大投资项目等进行票决时，以差额票决为原则，等额票决为例外”，为推广“差额票决制”、深化实质性民主提供制度性保障。

2.优化载体设计，为深化推进“差额票决制”注入生机活力。笔者上文所提的票决民生实事项目、差额人事选任、审查批准政府性重大投资项目，都不同程度地带有对候选项目进行好中选优的竞争因素。但在实际运行中，仅上述三项就各有各的不同，制度设计要立足不同项目量身定做。比如，从实行“民生实事代表票决制”的形式上看，人代会上全体代表进行当场票决更具有法定效力，原则上应当由主席团提出票决方案，由全体代表当场票决，或逐项表决或一揽子票决。但也要适当留有余地，对民生实事项目选定争议较大、地区平衡难度较大、候选事项较为敏感的，可以在票决方案中确定由各代表团票选。再比如，从目前差额人事选任的实践看，人大常委会选任国家机关领导人员实行“差额票决制”条件不一定成熟，但随着遴选并差额选任人民陪审员、咨询专家成为通常做法，久而久之上升为制度性规范成为必要，待条件成熟时，“差额票决制”推广至人大常委会选任国家机关领导人员也不足为奇。还比如，审查批准政府性重大投资项目，可以探索实行由政府每年人代会前向人大常委会提交第二年拟上马的重大投资项目，候选项目可以适当多于确定项目（或者候选资金总额大于确定资金总额），通过向社会公示、举行听证会、专家论证等方式，广泛征求人大代表和社会各界的意见，再由人大常委会进行票决；条件成熟的，可以在人代会上全体代表进行票决，从而提高重大项目决策的科学性。2016年12月1日浙江省人大常委会通过的《浙江省预算审查监督条例》规定，政府提交的预算草案初步方案，应当重点说明包括政府重大投资项目资金使用的绩效目标和实现措施等内容；预算执行重点监督包括政府重大投资项目资金的拨付、使用和绩效情况等内容。开展票决政府性重大投资项目的同时，并与加强预算审查监督相结合，这样有助于实现精准监督、有效监督。endprint

3.坚持实践导向，正确看待票决结果的运用和票决效力的认定。“差额票决制”除了在人事选任上具有非此即彼的效用，在非人事项目甄选上“好中选优”乃是首要实践导向，对经人代会或常委会票决通过的项目，政府相关部门应当视同为执行人大的决议决定。但同时也要一分为二看待，对经票决通过的事项，政府相关部门经过努力仍未达到预期目标的，也不能一概而论，除非有重大过失之情形可以运用质询、特定问题调查等方式进行调查追责。否则，应当慎行。笔者无意贬损人代会或人大常委会的票决规格或效力，但对结果的运用要坚持实事求是，不能简单因“票”而决、再由“票”而否，这样容易陷入“票决工具论”怪圈，甚至被滥用。对于非人事项目的落选项目，也不能一味不允许政府继续实施，条件允许的民生实事项目或者政府重大投资项目基础性工程视情可以实施，这样也比较符合人大决定权与政府行政自由裁量权的协调相处、和谐互动。

注释：

[1]王鉴岗：《协商民主与票决民主的结合及模式的选择》，载《四川省社会主义学院学报》2014年第2期。

[2]选举法第三十条规定，全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举，代表候选人的人数应多于应选代表的名额。

[3]地方组织法第二十二条明确规定，“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。”

第二十四规定，“获得过半数选票的当选人数少于应选名额，另行选举人民代表大会常务委员会副主任、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员时，依照本法第二十二条第一款的规定，确定差额数，进行差额选举。”

第二十五条规定，“地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。”

[4]根据《省委常委会讨论任用省委管理干部实行票决制的实施办法（试行）》的规定，提交省委常委会讨论决定的省管干部人选一般都要列入票决范围。省委常委会票决，采用无记名投票的方式进行，可等额票决，也可差额票决。载《浙江日报》2009年3月26日。

[5]刘振清：《温岭在全国首试差额任命人民陪审员》。“温岭市率先在全国首试差额选任人民陪审员，54名人民陪审员候选人到会与该市人大常委会组成人员见面。人大常委会组成人员分成三组进行讨论，并根据候选人的政治觉悟、法律意识、群眾工作经验，结合候选人行业、职业、年龄、性别等代表性，按照人大常委会确定的人民陪审员名额，采用无记名投票方式，差额任命49名新一届人民陪审员。”载《台州日报》2015年12月10日。

[6]林晨、莫天一、林恩伟：《地方人大创新人民陪审员制度的多维分析——以温岭市人民陪审员工作为视角》，载《人大研究》2017年第2期。

[7]2016年以来，温岭市人大常委会已依法免除3名人民陪审员职务，其中2人因工作调动没有精力履行职责，1人因被列入失信被执行人名单丧失资格。

[8]洪演：《省人大常委会首次票决立法财经咨询专家》，载《人民之声》2013年第8期。2014年5月，广东省人大常委会主任会议票决25名省人大常委会环保咨询专家。

[9]东江潮：《票决咨询专家是一个创举》，载《人民之声》2013年第8月。

[10]金华市人大常委会根据《关于政府重大投资项目监督暂行办法》的规定，对市本级（含开发区）拟新建的政府重大投资项目要逐个进行表决。据了解，政府提交财经委初审的方案，常有部分项目因条件不成熟或财力有限，被建议退回或核减，而提交常委会讨论表决的项目，一般人大常委会与政府有关部门经过协商确定。嘉兴市南湖区人大常委会也对政府提交的拟新增政府重大投资项目进行逐项表决，经常委会组成人员按电子表决器无记名表决通过。如2016年2月最终审议通过34个项目，并要求政府根据审议意见进行修改完善后，提请人代会审查国民经济和社会发展计划草案时一并审查批准。载《嘉兴人大网》2016年2月26日。

[11]2016年4月28日，湖州市人大常委会决定批准市人民政府提出的湖州市2016年政府重大投资项目计划。载《中国湖州政府网》2016年4月30日。《郑州人大常委会对政府的投资首次行使审批权》，载《中国青年报》2005年3月1日。《洛阳市政府投资项目管理条例》规定，年度政府投资项目计划的投资总规模和计划实施的总投资一亿元以上的重大项目，市人民政府应当向市人民代表大会常务委员会报告，经审查批准后，在30日内下达年度政府投资项目计划，并报市人民代表大会常务委员会备案。载《洛阳网》2013年6月22日。

[12]浙江省德清县人大常委会对安排1亿元以上的16个新建项目情况进行调研，经初筛后对其中6项通过初审会议逐一审查。常委会最后决定批准其中4个项目。载《中国浙江人大网》2017年3月30日。

（作者系浙江省人大常委会研究室调研处副处长）endprint