■文／林闽钢

社会保障如何在精准扶贫中发力

■文／林闽钢

在“十三五”期间，围绕2020年全面建成小康社会的目标，农村反贫困进入攻坚阶段。由于贫困人口贫困程度较深，自身发展能力较弱，国家为此全面调整扶贫开发战略，由“大水漫灌”变为“精准滴灌”，精准扶贫把农村扶贫开发战略从区域扶贫，推进到县，推进到乡村，近年更是全面推进到贫困家庭，在农村贫困地区形成了精准扶贫新格局和“靶向治理”新机制。因此，在举国政治动员的背景下，需要从共享发展理念，聚焦社会保障在保障和改善民生中的“兜底”能力建设；更需要从整体性贫困治理战略的视角，重新审视社会保障在精准扶贫中的积极作用。

发力的基点

其一，紧扣制度优化和政策融合，强化各种资源整合，打出政策组合拳。

改革开放近40年，中国社会保障通过补制度短板、提保障水平，建立健全了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，具有中国特色的社会保障体系。城乡社会保障基本框架已搭建起来，实现了全覆盖、保基本的主要目标，在保障和改善民生中发挥了基础性作用。

但我国社会保障正处在定型和优化发展阶段，体系不完善，制度不融合，政策不衔接的问题仍明显存在。一方面在社会保险、社会救助、社会福利三者中，社会保险、社会救助的制度建设得到前所未有的重视，相对应的是社会福利发展滞后，远没有达到与我国经济发展相适应的水平，社会福利是目前社会保障体系的短板；另一方面各项制度自成一体，独立运行，特别是在农村地区精准扶贫中，基本养老、基本医疗、最低生活保障三项制度之间，社会保险与商业保险、社会慈善之间还缺乏有效衔接，碎片化造成社会保障“兜底”能力不强。因此，以精准扶贫为社会保障发展契机，推动我国社会保障制度进入优化整合新阶段，着力改变社会保障体系中多种制度各自为战的状态，通过打破制度限制和政策壁垒，注重多部门的统筹和协调，以制度政策衔接和融通为手段，打出政策组合拳，发挥出政策的合力。

其二，以问题为导向，围绕重点贫困人群，打通政策“梗阻”，形成系统治理。

在农村贫困地区开展精准扶贫，其实质是政策执行问题，为此在农村贫困地区精准扶贫中，社会保障要善于运用各种综合性手段，从源头上主动发现和及时回应贫困群体的需求，敢于面对精准扶贫中出现的问题，这是社会保障在农村精准扶贫中有效发力的前提。

目前，农村贫困地区普遍有“因病致贫返贫”“因残致贫致困”“因教致贫致困”三大群体，贫困老年人、贫困儿童两大弱势对象。因此，要以贫困群体的关键问题和主要需求，把各种政策资源都能落实到贫困人群上，来倒逼社会保障体系的优化，这是打通各项涉及贫困政策执行“梗阻”问题的有效手段，是社会保障在农村精准扶贫中全面发力的关键。特别在农村基层，贫困治理是一项系统工程，不仅涉及诸多部门，还涉及社会各方面，统筹协调政府各部门和社会各方面反贫困的职责和资源，形成“政府主导、社会参与、市场促进”的贫困治理新格局，才能使贫困治理的效果更好，更可持续。

发力的路径

路径一：在精准扶贫中构建“因病致贫返贫”治理体系

国务院扶贫办调查显示，因病致贫的农村居民占到42%。目前，“因病致贫返贫”已成为农村贫困地区比较突出的社会问题，疾病导致贫穷，贫穷加剧疾病，形成疾病和贫穷的恶性循环，严重影响着农民脱贫自立和农村经济发展。在大部分农村贫困地区，“因病致贫返贫”已成为顽疾，解决“因病致贫返贫”是农村精准扶贫的关键所在。

经过近十年的努力，在我国农村，以社会保障制度为主干，逐步形成了多层次“因病致贫返贫”治理体系。其中，医保制度（包括城乡居民基本医疗保险和大病保险）、医疗救助制度是基础，商业保险和慈善救助为补充。

针对目前农村贫困地区“因病致贫返贫”的2000多万人群，建立积极和有效的“因病致贫返贫”治理体系主要有两个突破点：一是从政策整合来看，加强医疗救助与城乡居民基本医疗保险、城乡居民大病保险在对象范围、支付政策、经办服务、监督管理等方面的有效衔接。城乡大病保险和城乡居民基本医疗保险向农村贫困地区低保对象、特困人员、建档立卡贫困人口、低收入重度残疾人等困难群体倾斜，采取降低大病保险起付线、提高报销比例、扩大合规医药费用报销范围，对贫困对象实施精准支付等措施。经过城乡居民基本医疗保险和大病保险报销后仍有困难的农村贫困群体，还可以获得重特大疾病医疗救助，同时还要积极引入慈善救助。二是从政策优化来看，通过对“因病致贫返贫”对象的分类瞄准和管理，建立早发现、早干预机制；通过确立农村分级诊疗模式，发挥基层医疗卫生机构作用，从而有效减轻农村贫困家庭的就医负担。

路径二：在精准扶贫中构建“因残致贫致困”治理体系

目前，农村“因残致贫致困” 群体是国家脱贫攻坚战的重点和难点。我国6500万农村残疾人中，低于国家贫困标准的有近1000万人，农村残疾人贫困发生率较一般人口贫困发生率高出2倍以上。在建档立卡的贫困人口中，许多地方农村贫困残疾人超过1/10，在一些已经整体脱贫的乡村，“因残致贫”具有普遍性，没有脱贫的基本是残疾人家庭。

农村贫困残疾人，由于身心障碍、劳动能力受限、受教育程度低等原因，是贫困人口中贫困程度最深、扶贫难度最大、返贫率最高的特殊困难群体。近年，国家实施重点康复项目，为农村贫困残疾人、重度残疾人提供基本康复服务，将残疾人社区医疗康复纳入农村基层医疗卫生机构考核内容。国家不仅对符合农村最低生活保障条件的残疾人家庭应保尽保，落实贫困和重度残疾人参加城乡居民基本养老保险个人缴费资助政策，还建立了困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度，目前多项政策得到推进和落实。

但从实际调研中发现，农村残疾人生产增收困难，由于存在药品、护理用品、康复训练、辅助器具等特殊困难和需求，残疾人支出负担重于普通人群。一方面，长期以来，我国对贫困对象的瞄准和政策设计，侧重于基本生活“窘困”问题的解决，即“生存型”贫困的解决。由于自身发展能力不足，农村残疾人对外部因素的依赖性较大，这导致他们不仅脱贫困难，脱贫以后仍然十分脆弱，一旦遭遇变故，如果不能及时得到外部支持，很容易再次陷入贫困之中。另一方面，农村残疾人在温饱得到初步解决的同时，由于基本生活“窘困”的解决并没有带来“致贫”因素的解决，即由于贫困者自身的因素和社会条件的限制，导致这部分贫困群体没有发展能力和发展机会。近年，还出现了孤寡残疾人、重度残疾人与其他群体的收入差距继续扩大的严重问题。在这个意义上，解决“因残致贫致困”比解决一般生存型贫困更困难，持续的时间会更长。

农村贫困残疾人致贫的原因，既有因缺少资金、生产资料等要素的经济贫乏，还有因残疾而不得不承担超出健全人几倍的医疗康复支出的压力，更有因身心障碍、缺少康复机会、普遍受教育水平低、受歧视等社会文化因素导致的特殊困难，一般性的扶贫手段和措施往往很难奏效，因此，需要不断提高农村社会保障对残疾人的保障水平，在养老、医疗和救助普惠基础上实行特惠政策。

在调查中发现，相当一部分农村残疾人通过康复和辅助器具的使用，可以恢复部分劳动能力，因此，需要特别重视对农村贫困残疾人提供基本康复保障，不仅需要通过实施重点康复项目，使纳入建档立卡的农村残疾人贫困户优先得到基本康复服务，还应当通过为其提供辅助器具适配补贴和必需的护理产品，帮助其获得合适的辅助器具以及适宜的康复训练服务，为促进其就业、融入社会打下基础。

在面对“因残致贫致困”的群体时，需要进一步提高农村贫困残疾人扶贫的针对性，一户一策，确保实现农村贫困残疾人的精准脱贫。积极做好残疾人专项扶贫，通过实用技能培训，让残疾人掌握一技之长，通过免抵押免利息小额贷款扶持，让残疾人真正解决生产资金瓶颈问题，通过农村残疾人扶贫基地建设，发挥辐射带动贫困残疾人发展生产、增加收入的作用。让残疾人实现持续增收，通过财政扶贫项目收益量化折股配股，使丧失劳动能力的残疾人获得稳定收益。此外，还要持续激励广大贫困残疾人及其家庭自强自立，在社会力量的参与下积极劳动致富。

在农村残疾人教育、就业等方面，还需要出台更多的扶持政策，如对各教育阶段的残疾学生给予相应的补贴与资助，帮助其顺利完成学业；通过产业扶贫、金融扶贫政策和项目，鼓励、引导多种经济实体和能人大户安置带动贫困残疾人生产增收等。

因此，打破农村贫困残疾人的固化状态，只有在解决贫困残疾人基本生活困难的同时，增强他们的发展能力和发展机会，才能起到根本作用。在有条件的地方，还需要促进贫困残疾人的社会参与，拓展有助于提高他们社会参与和社会竞争能力的服务项目，挖掘其发展潜力，由“他助”转换成“自助”。只有“因残致贫致困”群体依靠自己的力量解决基本生活问题，最终融入社会的发展之中，这样的脱贫才是有效和可持续的。

路径三：在精准扶贫中构建贫困老年人和儿童社会福利体系

在我国农村地区，贫困老年人是一个非常脆弱的群体，他们的温饱缺乏保障、健康状况差、居住条件简陋、无人照料问题突出、经济上依赖性强，还存在心理和精神压力大等问题，同时，农村老年人的社会保障整体水平还较低，严重影响了农村老年人的晚年生活。随着经济发展和人口流动速度的加快，农村还出现了很多留守老人，他们也会时常陷入生活窘境之中。

农村人口主要从事体力劳动，只要身体状况允许，即使进入高龄群体，许多农民仍然坚持体力劳动，以获得一定的收入，劳动收入是农村老年人的主要生活来源。但多数农村贫困老人的劳动收入都很低，基本生活状况不稳定，生活质量不高。为此，针对农村贫困老人，需要建立相对应的社会福利津贴制度。即65岁以上老年人基本生活低于农村居民低保标准，不再纳入农村低保制度范围，而是通过发放高于农村低保标准的老年人福利津贴，来确保农村贫困老年人过上有一定质量的老年生活。同时，农村老人福利津贴发放标准随着老年人年龄段按年份调整，并随着当地经济社会发展、生活水平提高和低保标准变动适时进行调整。农村老年人福利津贴制度的实施，将有助于解决农村贫困老年人的基本生活，从而减轻农村最低生活保障制度的压力，从根本上助力精准扶贫，提高精准扶贫的效果。

在我国，由于贫困主要发生于农村，贫困地区儿童比成人更易陷入贫困状态；女童相较于男童更容易陷入贫困。近年，在消除儿童贫困政策方面，我国直接把儿童发展和减贫战略相结合，并实施了如“农村义务教育学生营养改善计划”“国家贫困地区儿童营养改善项目”等，取得了较显著的实施效果。但儿童贫困问题，在我国贫困治理体系及其政策的整体框架中处于边缘化的地位，没有得到应有的重视，到目前尚未形成一套目标明确、资源整合、手段统筹的国家战略，而这实际上也会削弱精准扶贫政策的长期效果。

贫困儿童干预的重点是贫困家庭，重点通过提升家庭的经济和抚养能力来帮助儿童摆脱贫困的风险，保障儿童的成长与发展，避免陷入贫困代际传递。为此，在我国农村贫困地区，一方面需要采取有针对性的“贫困儿童发展计划”和“贫困妇女教育计划”，从加强母亲教育和加强女童教育入手，着眼于长远和未来开展精准扶贫，尤为迫切和重要。另一方面，针对贫困家庭可以实施有条件的现金转移支付。要求受益家庭必须遵从一系列条件，包括保证子女上学和接受医疗保健和其他社会服务，这将有助于贫困家庭改善低水平的营养、健康和教育，有助于打破贫困的代际传递。有条件现金转移支付的优势在于灵活性强，既可以是采用综合减贫方式的项目，也可以是针对某一具体领域的项目，如提供就业机会和培训等，其实施中所体现出的针对性和有效性已得到国际社会的普遍认同。

总之，社会保障在精准扶贫中全面发力，是在“社会保障兜底一批”的基础上，通过积极优化社会保障体系，推动社会保障转型升级，立足于全局和长远，整合政府和社会各方面的力量，加快形成政策合力的过程。因此，充分考虑到社会保障在精准扶贫中的全面性特征，要进行顶层设计和改革。缺乏顶层设计和自上而下的推动，结果将是各地方探索浅尝辄止、此起彼消。只有整体推进，在实践中且行且完善，社会保障才能以更系统、更开放和更有力的态势，来实现中国反贫困的历史使命。■

作者单位：南京大学社会保障研究中心

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3月8日至11日，人社部社保中心组织第三届社会保险精算工作骨干团队在北京开展了集中研讨活动。这次活动集中讨论了社会保险精算工作面临的形势与任务，研究了下一步精算工作重点和发展方向；根据当前社会保险领域的热点问题，研究确定了今年全国养老保险和医疗保险精算分析重点专题；在全面梳理第三届骨干团队取得各项工作成果的基础上，制定了骨干团队工作计划并明确了分工，为今年进一步推进社保精算工作做好开局安排。(胡爽)