文|魏列伟

射阳：对“症”下“药”破解“执法难”

文|魏列伟

近年来，随着环境形势的日益严峻和环保工作力度的不断加大，基层环境执法不断面临这样或那样的许多难题，并且被这些难题所困扰。怎样对“症”下“药”、正确处理和化解“执法难”的问题？近两年来，江苏省射阳县环保局做了探索和实践，取得了一些经验。

依靠社会化环境保护正能量

射阳县环保局在工作实践中认识和体会到，把环境执法置于人民群众的监督之下，得到地方党委政府和人民群众的拥护认可，能够有效地提高环境执法的地位；社会认同度提高了，执法环境也就得到了进一步优化，能够更好地做好环境执法工作。射阳县环保局正是坚持用足用活公众参与这一形式，破解基层环境执法难题。

2016年，针对挂牌督办的10家环境违法企业，射阳县环保局一方面明确要求挂牌企业所在地政府严格督促违法企业按期完成整改任务，另一方面及时向县领导汇报情况、提出建议，实施联合行政执法，消除障碍。同时，借助媒体力量，充分发动媒体和公众参与环境执法，鼓励媒体和公众随时随地进行监督和举报，及时处置和打击违法行为。

公众参与并非一时的权宜之计。如何真正建立常态化的社会监督机制、有效制约各种隐匿的环境违法现象，成为摆在面前的一个课题。射阳县环保局调整思路，紧紧围绕“正确处理环保系统内部和外部的关系、充分利用环境保护的社会监督和企业自律、依靠和发挥社会化环境保护的正能量”这三个方面，探讨和制定对应措施办法。

2015年，射阳县建立了“城乡环保监督员”制度，在全社会公开聘用一批“环保社会监督员”，编织社会化环境监管网。“企业环境监督员”制度同步实施，在重点污染企业确定1～2名环保监督员，对企业的原材料消耗、清洁生产、污染治理进行全过程监督，提高企业环保自律意识和环境守法水平。建立“农村环保监督员”制度，进一步完善农村环保工作网络，把环保工作延伸到村级基层组织，开展宣传与监督，提高村民的环境意识和农村环境质量。

为了调动“城乡环保监督员”的积极性，射阳县环保局专门制定措施，从包括实行“专用举报热线、快速查处”，到“安全保密、年终评先奖励”等多个方面，一一予以明确保障。

建立“城乡环保监督员”制度两年多来，射阳县社会化环境保护正能量逐渐显现，一批隐蔽性强、监察执法难度较大、容易激发社会矛盾的环保问题得以清除和化解。

推行网格化定量化执法模式

射阳县环保局在实践中不断探索和创新执法管理方式方法，通过探索和建立“4×6＋1”长效执法模式，推行“全覆盖、网络化、定量化”的执法新模式，破解基层执法难题。

以往射阳县环保局环境监察工作存在“人员少、装备差、重收费、轻执法”的问题，致使区域内的部分污染源失之监管，影响了环境执法的全面性和有效性。针对这一实际，射阳县环保局眼睛向内“找问题”，抓住关键“补短板”。在这样的背景下，一项新的监察模式应运而生。

所谓“4×6＋1”，是指4个环境监察执法中队每日总计至少检查6家企业，各中队每月要组织1次对排污单位的夜查或节假日抽查。这种执法模式的内涵在于，将原有的职能管辖划为属地管辖，通过执法网格化建设，整合一线监管力量，将污染源日常监管职责与“双随机”工作机制有机结合，梳理分流至对应的执法中队、具体到每个企业，完善日常巡查、问题查处和沟通反馈机制，制定配套考核办法，达到“监管全覆盖、问题发现早、查处整改快”要求，实现环境执法网格化、定量化和规范化，扭转长期存在的“执法难”被动局面。

去年9月，射阳县环保局环境监察大队三中队在执法中发现两家非法冶炼厂，短期内将其成功取缔。这个案件就是执法人员积极实践“4×6＋1”监察执法模式的处理结果。通过“4×6＋1”监察执法模式的运用与实践，不少类似的执法难题迎刃而解。

群企矛盾是近年来射阳县环境执法和信访问题的主要难点之一。县城某家超市未经批准，擅自安装一台2吨锅炉用于制作熟食和面食蒸制，频繁起炉，常冒黑烟，群众反映强烈，群企矛盾激化。射阳县环保局先后多次对其警诫处罚，企业仍我行我素，不思整改。

“4×6＋1”执法试点工作开展后，执法人员严防死守，掌握了有力证据，最终被依法查封。一批历史遗留的环境信访“老、大、难”问题也相继尘埃落定。

射阳县环保局在探索和创新执法管理方式的同时，注重抓环境执法人员的学习培训，提高他们的综合素质，要求执法人员依法履行职责，坚定理想信念。通过一系列的学习与培训活动，让每个执法人员深刻领会法律法规的精神要领，在日常的执法活动中既要严格依法办事，也要有所不为，更不可乱作为，做“政治明、业务精、懂理论、会管理、严执法、敢打硬仗、善打硬仗”的环境执法人员。

今年，射阳县环保局还完成了“环境行政处罚管理系统运行”模式，实现了“行政处罚信息网上录入、执法流程网上运行、执法活动网上监督”的行政处罚管理目标；组织开展了行政执法责任考核和行政处罚案卷评查，进一步依法界定执法职责，规范执法程序，从而进一步促进了依法行政。

几年来，射阳县环境执法社会投诉率始终保持零记录，社会公众满意率达到96%；2015至2016年，射阳县环保局连续获得县政府年终“综合考核奖”。

构建“多兵种”环保统一阵线

近几年来，射阳县环保局针对环境执法工作形势日益严峻、环境监察工作常常受到掣肘与束缚、导致查处违法行为心有余而力不足的实际，加强与纪检、工商、公安、银行等部门的协作联合，变“单兵种”作战为“多兵种”协同作战，充分发挥各个执法部门的力量，构建起了较为完备的环境执法联动工作机制，有效化解“执法难”。

2016年，射阳县按照“依法依规、党政同责、归属明晰、权责一致、多方联动”原则，首次出台《射阳县生态环境保护工作责任规定》（以下简称《规定》）。《规定》明确，全县党委和政府对本行政区域生态环境保护工作及环境质量负总责；环境保护部门对本行政区域生态环境保护工作实施统一监督管理；党委和政府及其有关部门在各自职责范围内，履行生态环境保护相关职责。坚持生态环境保护工作“党政同责”和“一岗双责”制，党委和政府及其有关部门主要负责人是本行政区域、本部门职责范围内生态环境保护工作第一责任人，对生态环境保护工作负领导责任；分管生态环境保护工作领导班子成员对生态环境保护工作负直接领导责任；其他相关负责人对分管工作范围内生态环境保护工作负直接责任。

《规定》同时明确要求，建立“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的生态环境保护工作责任体系，通过多部门联合开展环境执法，实现常态化环保联合执法和环境案件与刑事处理衔接的常态化、制度化，有效形成环境保护统一阵线，増强环境执法工作力度。

2016年10月，射阳县几个镇区存在10多家证照不全、污染严重的非法塑料回收加工点，接到环保监督员的热线举报后，县环保局迅速开展了集中整治。但“单打独斗”的收效并不明显，沉渣泛起的现象突出。

后来，该县检察院以发出《检察建议书》的形式，督促相关职能部门联合开展打击取缔行动。由相关镇政府主导，县环保、公安、工商、国土、电力等多部门共同参与的“非法企业整治工作组”随后成立，一场为期一个月的“整治‘土小’专项行动”全面展开，干净彻底地取缔了所有的塑料回收加工违法企业，社会评价良好，群众拍手称赞。

2016年以来，射阳县由政府牵头环保、公安、法院、电力、水务、银监、广播电视等多个部门，先后开展了“违法违规建设项目清理整顿、环保安全信访专项行动、利剑斩污专项行动、‘双月突击’整治行动、‘六项排查’、环境问题兜底排查、‘十小’企业取缔整治”等系列执法行动，从行政、司法、金融、能源等多个方面联合打出“组合拳”，有力打击和遏制了环境违法行为，为改善和提升地方环境质量做出了重要贡献。