蒋保信

访谈嘉宾：蔡继明，第九、十、十一届全国政协委员，第十二届全国人大代表，清华大学政治经济学研究中心主任、教授、博导

【城市化是现代化的必由之路】

《同舟共进》：城市化在当今中国有何重要意义？

蔡继明：早在1975年第四届全国人大一次会议上，周恩来总理在《政府工作报告》中就提出，“在本世纪内，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化”。但时至今日，这“四个现代化”仍未完全实现。

2012年11月召开的中共十八大进一步提出了“新四化”，即“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。至此，城镇化被正式列入国家重大发展战略。2013年11月，中共十八届三中全会更进一步提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。同年12月，中共中央城镇化工作会议召开，再次强调要推进以人为核心的城镇化。

2014年3月16日，新华社发布了中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。由上可见，城镇化战略在中国的国民经济和社会发展中已处于非常重要的地位。李克强总理也曾反复强调：“城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。”诺贝尔奖得主、美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨也认为：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”他把中国的城市化看作是改变整个世界面貌的大事。

城市化之所以如此重要，在我看来，主要有以下几个原因：

首先，在“新四化”中，信息化是手段，工业化是基础，只有工业化水平提高，农业剩余劳动力才有转移的空间，从而，农业现代化的实现才有可能。在农耕时代，社会生产力不高，所以劳动力主要集中在农业生产上。但当农业劳动生产力提高后，一部分剩余劳动力就会被解放出来，转移到以城市为载体的工业或第三产业。

而在这部分劳动力转变就业的过程中，他们的居住、生活、社会活动等方式都会发生重大改变，从农村人口转变为城市人口，这个过程就是城市化。所以，城市化既是工业化的结果，反过来又会促进工业的发展。只有当大量的人口相对集中在城市，各个产业链和彼此之间的联系才能建立起来，集聚效应才得以发生，才能为工业化最终完成创造良好的条件。

我国目前已接近工业化后期，但是农业现代化相对滞后，只有加快城市化进程，使农业转移人口顺利完成上述两个转变，才能逐步实现农业土地的规模经营，为农业现代化创造必要的条件。

其次，我国的经济发展方式也依赖于城市化的进程。长期以来，我国经济发展主要靠资源投入和进出口贸易，也就是所谓的粗放型外延型增长。近年来，国家开始强调面向国内市场，拉动内需。如果能让大量农民工进城落户，让迁徙人口定居，伴随着收入水平的提高，他们的消费水平也就会相应提高。有关数据显示，农民一旦变成城市居民，其消费水平要提高3到4倍。

这些年来，我国的内需之所以不足，主要原因就是城市化水平不够高，大量的农民工进城后难以落户，从小城市迁徙到大城市的人口不能定居。所以，加快城市化进程，对于转变经济发展方式，提高国内消费需求，至关重要。

最后，城市化还有助于解决“三农”问题，缩小城乡居民收入差距。要实现农业现代化，必然要大幅减少农业人口，让较少的农业人口拥有相对较多的土地并达到规模经营水平，单位产量的劳动成本才会下降，务农的收入才会提高。我国目前的农业生产用工成本远远高于欧美国家，其中很重要的原因是农户拥有的土地太少，平均不到10亩。一家两三口人的劳动成本仅分摊在10亩地上，单位产量的成本自然会很高，特别是粮食生产难有获利。

从以上三个方面分析，城市化战略的重要性就不难理解了。

【城市要欢迎和善待外来人口】

《同舟共进》：2016年中国常住人口城镇化率为57.35%，但户籍人口城镇化率只有41.2%。有观点据此认为中国已进入“城市化”社会，也有观点认为目前是“物的城市化超前，人的城市化落后”。对此您怎么看？

蔡继明：57.35%的城镇化率水平已高于世界平均水平，的确令人振奋，它说明中国超过一半人口已经变成了城镇人口。但这并不是我们真实的城市化水平。

第一，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率是有很大差别的。国家统计局公布的城镇化率指的是常住人口城镇化率，一个人在一个城市连续工作居住6个月以上，就会被统计为当地的常住人口。目前，中国大概有2.8亿农民工在城市里务工，其中2.2亿农民工被统计为城镇常住人口。但实际上，他们并不是真正的城市居民，不能享受当地人的各种福利，比如，不能住保障房，也不能住廉租房，他们的孩子无论是上幼儿园，还是小学、中学、大学，都会受到一定程度的限制。整体而言，非户籍的城镇常住人口和有户口的城镇常住人口，在就业、住房、教育、医疗、社保、养老等方面的待遇差别很大。有人测算过，一个北京户口的含金量高达百万。

这说明，城镇人口中，有相当一部分人实际上是处于“半城市化”状态。如果把一个没有户口的农民工的城市化程度，按照有户口的城市居民的标准折算一下，至少要打7.5折。也就是说，在城里务工的农民虽然在一定程度上也还是享受了一些公共服务，但跟有户口的城市居民相比，城市化水平只有75%左右。

第二，城市化率与城镇化率之间有着巨大的差距，这是很多人都没有注意到的。

中文里的城市化和城镇化只是一字之差，在英文里，兩者都可以用“urbanization”来表示。对于发达国家而言，镇和市只有规模大小的差别，并没有水平的差距，也就是说，一个镇的城市化水平和一个城市的城市化水平是一样的，二者在教育、医疗、社会保障、住房、公共服务、公共设施以及收入水平、交通等方面没有本质差别。

可是对于中国来说，城市和镇的差别是非常大的。中国目前共有658个城市，最大是直辖市，中间有省辖市、副省级市、地级市等，最小的就是县级市。在县级市以下，就是镇。中国一共有2万个建制镇。每个镇平均人口规模只有1万左右，其基础设施、公共服务都比较欠缺。所以，镇和城市的发展水平差别巨大。

如果我们讲城市化率，计算的是658个城市的常住人口与全国总人口的比例，相对水平会比较低，但质量会比较高；如果讲城镇化率，则还要算上2万个镇的常住人口，大概是2亿多人口，相对水平会比较高，但质量会比较低。如果按照市民的标准，一个镇民的城市化水平大概又得打7.5折。这两个7.5折一打，可以得出中国真实的城市化水平，大概只有48%。它远远低于常住人口城镇化率，但还是高于户籍人口的城镇化率。

我一直建议国家统计局设计一个能真正反映我国城市化水平的指标，这样才能跟国际水平进行比较。全世界平均城市化率已超过50%，而我们还在平均线以下，因此不能盲目乐观，城市化的路还很长。

《同舟共进》：城市化率的高低会带来什么影响？

蔡继明：城市化率过低会带来一些负面影响。

第一，会造成各种社会问题。农民进城不能落户，迁徙人口不能定居，会导致一家几口分散各地，留守老人、留守妇女、留守儿童都不少见。目前，农村留守老人和留守妇女大概各有5000万人；留守儿童大概6000万。有一部分儿童虽然跟随父母进了城，但也会变成流动儿童——父母居无定所，孩子也只能跟着四处漂泊，上打工子女学校。

第二，会影响工业化进程。城市劳动力短缺的情况已经比较普遍，大量农民工到了四五十岁就要考虑回乡养老了。这样一来，农民工劳动力的有效供给时间就大大缩短了。而由于他们在城里没有房子，没有失业保险，不能享受低保，一旦短暂失业，只能卷铺盖回到农村，从而错失通过岗位培训再就业的机会。

最近几年人口政策有了重大调整，但效果还不是很明显。所以，进一步推进以人为本的城市化仍是燃眉之急。让进城务工的农民能安居乐业，劳动力的有效供给时间就会大大增加，弥补目前的劳动力短缺，助力工业化最终完成。

【中国的大城市还不够大、不够多】

《同舟共进》：不少城市都得了“大城市病”，出现了交通拥堵、房价贵、看病难、教育资源紧张等问题。这种“大城市病”是世界上其它大城市发展过程中的通病，还是只有我们如此？

蔡继明：很多人都有一个误解，好像一个城市大到一定程度就会出现“大城市病”，而“大城市病”是由人口过多造成的。但实际上并不是这样的。美国经济学家爱德华·格莱泽写了一本书叫《城市的胜利》。这本书告诉我们，如果你是个环保主义者，真的热爱大自然，那么你应该远离大自然，搬到城市里来。只有远离大自然，才能保护大自然。为什么？因为人们在城市里生活，对自然的污染和破坏，要远远低于人们在农村建房、置业、旅游、生活所造成的污染。而大城市对环境的破坏，也远远小于小城市。这个结论是有数据支撑的。作者举例说，在美国，如果在1平方英里（相当于2.6平方公里）内居住1万人，跟1平方英里内居住1000人相比，前者的人均燃油消耗量要少一半。燃油消耗少了，环境污染不就少了？事实也是这样，小城市居民的人均排放量比大城市居民的人均排放量往往要多出一倍。

其实，所谓的“大城市病”是由于我们没有按照市场经济规律办事而造成的。当城市人口增加时，没有适时有效地增加供给，而是在人为地排斥人口增长，这跟市场规律背道而驰。比如，城市交通拥堵就应该增加公共交通的供给。可以作个比较，东京圈的軌道交通长达2000多公里，而北京只有600公里左右。再比如，我们都抱怨大城市房价过高，那为什么不增加建设用地的供给，这样房价不就会降低了吗？当然，进入2017年，政策也开始调整了，现在是“因城施策去库存”，给大城市增加土地供给，减少小城市的土地供给。

《同舟共进》：从世界各大城市的发展经验来说，人口向大城市集聚，是一个规律。

蔡继明：对。因为大城市商业发达，产业众多，很多工作必须靠人面对面才能做。这不像搞农业生产，一个人管几百亩地都没问题。但在工业、服务业，只有人口高度集中，大家在一起交流才方便，多元文化相交汇，创新的思想才会迸发。如果把限制人口流动的政策放开，并让市场配置土地资源，那么人口必然会集中流向大中城市。而农村呢，有些可能会逐渐凋敝，但有些农业生产却会更加繁荣。

所以，如果要真正解决“三农”问题，最好的办法是让农业人口减少，让农民在城市安居乐业。现在有些地方的新农村建设，把道路修好了，把互联网接通了，把学校也建了，部分公共服务也延伸到农村了，但当农村人口进入城市后，可能会变成“空心村”。因而，不如致力于加快城市化进程，这是事半功倍的。

【发展城市群是个正确方向】

《同舟共进》：是什么因素在影响城市化进程？

蔡继明：我想主要讨论两个制度上的因素：一是人口，二是土地。

过去实行计划经济，农村人口禁止向城市转移，改革开放后，这种状况逐渐被打破，大量的农民工进了城，但城市人口仍然按照计划配置。每个城市，尤其是超大城市，纷纷设定人口上限。而从世界各国城市化发展的经验看，以东京为例，它是世界上最大的城市，现在有3600万人口，这个数字还在上升，而日本一共才1亿多人口。从联合国公布的数据看，从1950年代开始到现在，世界各国的人口都在往大城市集聚，这是一个普遍规律。而且，一个国家最大城市的人口，跟这个国家的总人口是成正比的，这个国家越大，它的最大城市的人口占总人口的比重也相应越高。按照这个规律测算，上海虽然是中国最大的城市，但它的人口占全国总人口的比例却仍低于世界平均水平。这可以说明，中国的大城市其实还不够大，而且大城市的数量也还不够多。

第二，与人口紧密相关的是土地。当我们说“人口众多”的时候，实际上是相对于土地而言的；当我们说“土地资源稀缺”的时候，也是相对于人口而言的。所以，人地关系、人地矛盾始终是任何社会都必须处理好的问题。

目前，中国的土地资源是按计划配置的。一般人们理解的房地产市场其实只是二级市场，真正的一级市场实际上掌握在政府手上：一方面，城市建设用地来源于农村，政府通过行政性征地成为独家“买方”，这里的“买”，即征收，然后付给农民征地补偿费；另一方面，政府通过“招拍挂”又成为城市建设用地的独家“卖方”。

而建设用地的指标不是由地方政府设定的，每年全国城市新增建设用地的指标都是由国土资源部下达给30多个省市自治区的，各个省市自治区再逐级下拨给地级市、县级市。

全国30多个省市自治区，每个省的人口数量、城乡差距、产业结构、经济发展水平、城市化水平都不一样，统一下达的土地指标能否适应每个地方的实际需要？不容易做到。尤其是近年来特别强调中东西部均衡发展，而在实践中往往就变成平均发展或同步发展了。东部地区经济发达，反而得不到足够的土地指标，西部经济没那么发达，反而得到了较多的土地资源。结果是，大城市、特大城市的建设用地供不应求，从而导致地价上升，进而房价上升，而中小城市建设用地供过于求，从而导致房地产过度开发，有的城市库存过多。更严重的是，大城市吸纳人口的能力被压抑了，这就是当前城市化进程不尽如人意的一个重要原因。

靠行政计划配置土地资源存在以下问题：第一，农村土地变成建设用地后，其价格会远远超过在这块土地上从事农业生产所带来的收入，但这些土地被征收时，不管用于工业、商业，还是公共设施建设，政府都一律按照土地原有用途的收益来补偿农民。我最近在江西余江做了一些调查，一亩地如果种水稻，一年的收入刨除人工成本后也就七八百块钱，就算补偿三十年也只有几万块钱。可是，如果这块地被征收了，位置好的话，一平方米就能卖几万块钱。所以，低价征、高价卖，实际上农民的利益受损了。

第二，限制了农村集体土地入市，也就限制了市场竞争。没有市场竞争，土地市场一定是低效率的。

第三，由于大量土地是比较廉价得来的，有的地方政府为了追求GDP，就会把大部分土地用于工业招商引资。地方政府在招商引资时，给投资商的土地价格很低，有时候甚至是零地价。为了弥补征地成本，就把少量土地用于房地产开发，地价随之上升，房价也跟着上升。由于地方政府普遍依赖土地财政，这个过程中还容易出现土地腐败。所以，用行政计划配置土地资源，会导致城乡土地资源配置不合理甚至扭曲。

《同舟共进》：如何加快城市化进程呢？

蔡继明：我想用一句話来概括，就是在城市人口和土地资源的配置上发挥市场的决定性作用。

首先是我们没必要控制大城市的人口，因为当大城市发展到一定程度，自然就会达到饱和状态，这种饱和状态不是人为规定的，而是自然形成的。当人口流入和人口流出达到平衡时，它就饱和了。这时候大城市人口就会向周边中小城镇扩散，城市群自然就形成了。目前我国已经开始规划国家级的城市群、跨区域的城市群以及区域性的城市群，大概有20个。这是正确的做法。注意，这个人口扩散的过程并不是逆城市化，而是城市化发展的一个新阶段。未来，围绕大城市的小城镇会逐渐发展起来，只要它们在交通条件、人文、自然环境、产业等方面有一定的发展空间，就会有发展前景，而一些边远的小城镇会逐渐消亡，我们不必为此哀叹。

第二是深化土地制度改革，当前主要是“三块地”的改革，也就是农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。

这其中，缩小征地范围是关键。除了城市建设需要征收少量土地用于公共利益外，大量的非公共利益用地应该按照中共十八届三中全会的精神，在符合规定的前提下允许农村集体土地直接入市，即通过土地市场转变为城市建设用地。

目前，我国农村集体建设用地为19万平方公里，其中70%以上是宅基地，而全部城市建设用地才9万平方公里。很明显，农村的土地和人口的比例远远高于城市土地和人口的比例，这说明农村建设用地存在大量的闲置和低效使用。

那么，如何把农村闲置的宅基地盘活？其实很简单，只要真正赋予农民对宅基地完整的用地物权就行了，让它能出租、转让、抵押甚至能继承。如此一来，宅基地的价值就会大大提升，而城市建设用地的数量也会大大增加，城市房价就会明显下降。这不仅有利于进城务工的农民落户、迁徙人口定居，还可以使农民获得重要的土地财产收入。