丁旺

摘要：指出了工业区规划环评是工业区规划的重要组成部分，也是实现园区持续发展、促进经济和环境协调发展的重要途径。在工业区规划环评中，公众参与是促进规划项目落地速度、提高规划环评质量的重要保障。以淮北市段园镇工业园区规划环评为分析对象，阐述了公众参与的基本流程、要点及意义。

关键词：公众参与；工业区规划；环境影响评价

中图分类号：TU984

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）16014903

1引言

规划工作的开展必然伴随着大量建设项目上马，而规划环境影响评价就是对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。如今，众多的建设项目大体被分成了三类[1]：一类是如垃圾、污水处理等的“邻避设施（Not in my backyard）”；一类是如公园、公共绿地等的“邻好设施（Like in my backyard）”；一类是如马路、地铁站等的“应靠近但不能太靠近（Near not in）”。工业园区就是典型的“邻避设施”，即人们内心想远离此类设施，但是，人们的日常生活又离不开它，因此，涉及此类项目的规划，就更需注重相应的环境影响评价工作[2，3]。

公众参与是环境保护领域的一项基本原则，制度化的工种参与始于20世纪60年代的欧洲，直到20世纪80年代才被引入我国，并经历了一定时期的发展过程：2003年颁布的《环境影响评价法》标志着公众参与的正式化和制度化，随着2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》以及2011年《环境影响评价技术到则-公众参与》的发布，公众参与在环评工作中有了明确的定位和地位[4，5]。

2公众参与的意义

包括工业区规划在内的所有规划项目都具有其特定的目标，而规划环评的“早期介入”以及“自我评价”原则就表明了所有规划都应以可持续发展、经济发展和环境保护相互协调为立足点[6]。规划项目的落地难免涉及到资源与环境等公共资源的使用与分配，公众参与的规划环评，不仅能让公众在规划前期就清楚地认识规划带来的环境影响，同时，通过群策群力，将规划选址、产业布局、环境承载力分析、环保措与管理提案等工作开展地更加合情合理[1，5]。此外，通过合理、有序、合法、有效的公众参与工作，还能够最大限度地获得公众对规划项目的认可和支持，为后续项目的快速落地奠定坚实的基础[7]。

近年来，各地的环保集体性事件如厦门PX项目、大连PX项目、北京六里屯垃圾焚烧项目等都表明[8，9]，随着经济和互联网的高速发展，人们在享受经济发展带来红利的同时，开始逐渐追求环境质量，而互联网工具又让公众有了更强的学习能力和信息获取能力，公众参与在规划环评中的地位也是日趋提高[1]。现代制度经济学的理论认为，一个社会集团的力量大小、获取利益的能力大小，并不取决于它的人数多少，而是取决于它的组织程度[10]。包存宽等指出，理论上，不论是“多元主义”、“倡导性规划”，还是“交往理论”都表明，公众应该获得关于规划的客观、全面认识，这对取得公众的理解和支持具有很重要的作用[1]。闫函等以大同市医药工业园区项目为例进行分析并指出，公众参与的参与能帮助规划部门和有关机构发现潜在问题，提高了规划的科学性和针对性[7]。

可见，规划环评是公众、规划部门、环评单位以及相关职能机构之间的沟通和协商过程。公众参与有以下几个方面的意义：对公众而言，公众参与使得公众获得了客观而全面的环境信息，公众的知情权以及环境权益得到了保障；对规划部门而言，公众参与使得规划部门做的决策能够更加有针對性和科学性，避免了环境敏感问题；对环评单位而言，公众参与提高了环评报告本的质量，对环评单位在向公众提供客观、全面的环境信息环节提出了新的要求；对相关职能部门而言，公众参与能够为后期项目迅速落地奠定坚实的基础。

3实例分析

3.1项目概况

段园镇工业集中区规划是落实中共淮北市委、淮北市人民政府《关于加快发展段园工业集中区的意见》（淮发〔2009〕7号文），依据 “推进优势产业、优势企业、优势资源和要素向集中区集聚，促进产业集约发展”的要求，在淮北市杜集区段园镇进行的工业聚集区规划。段园镇工业集中区规划总面积约17.8 km2，拟重点发展机械制造、新材料和现代物流服务业，配套发展商贸地产务业，规划按一期和二期分步实施，规划范围具体如下。

（1）一期规划范围：311国道两侧，符夹线以南、苏皖大堤以西、两姜河以北的区域，规划面积501.82 hm2。

（2）二期规划范围：东起规划苏皖大道，南至张庄路，西至袁庄矿专用线，北到国道311线，规划总用地12.8 km2。

3.2公众参与的方式

规划实施单位在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后，于2013年12月18日至2013年12月31日（10个工作日）在杜集区政府网站上进行了环评第一次公示，于2014年4月10日～2014年4月23日在杜集区政府网站上进行了环评第二次公示。第一次公示介绍了规划内容概要，规划实施单位和环评单位的名称和联系方式，环境影响评价的工作程序和主要工作内容等信息；第二次公示介绍了规划范围、规划主导产业、规划目标、环境影响及对策要点、环境影响评价初步结论等。两次公示均留下评价单位和规划实施单位的有效联系方式，并征询了公众的意见和建议，征询内容与问卷调查的征询内容一致。

同时，在第二次网络公示期间，评价单位在段园工业集中区内的政府机关、社区、村委会、文化站等人流集中地点张贴公告，公告内容与第二次网络公示基本一致。

3.3公众代表的选取

规划实施单位（段园镇政府）与评价单位在第二次网络公示期间共同在规划范围内开展公众问卷调查活动，分个人意见调查和企事业单位意见调查，调查范围与规划范围相一致。调查对象主要是规划所在地的社会团体，企、事业单位，自治组织和政府机关，以及受规划实施直接影响的居民、单位职工、学生等等，其性别、教育、年龄及职业组成如表1所示。endprint

个人意见调查在各个自然村进行抽样调查，重点调查因规划实施而准备进行拆迁或有承包的农用地在规划征地范围内的居民；企事业单位则预先定好调查对象。调查形式都是发放“公众参与调查表”，征询单位、企业的工作人员和居民对本规划的意见、建议和要求，并由调查对象书面填写。

评价单位联合规划实施单位于2014年4月中旬和7月上旬两次深入规划范围内的主要聚居区、机关单位、企业和学校进行公众参与调查，在走访过程中，共发放公众意见调查表253份，收回有效调查表248份，回收率98.0%。在所回收的有效填写的调查表中，230份是居民类调查表（包括因规划实施而需要搬迁的居民），其余18份是规划范围内的企业、机关单位、学校、医院等。

3.4问卷调查的设计及统计结果

公众参与问卷调查一共收回有效公众参与调查表248份，覆盖了规划所涉及的主要企事业单位和村庄。调查表分个人意见调查（230份）和企事业单位意见调查（18份）。调查表主要包括四部分内容：

①被调查者的基本资料（姓名、性别、年龄、文化程度、职业等）；

②被调查者的环境意识及对周围环境状况的看法；

③被调查者对本规划环境影響的看法；

④被调查者对本规划的基本态度、意见与建议。

对公众参与调查统计结果进行简要的分析，评价认为可得出如下结论。

（1）居民调查结果显示，约25%的公众对本地环境质量满意，75%的公众对段园镇的环境质量不太满意或基本满意，大部分公众认为本地的大气、水体和噪声污染较严重，并认为段园工业集中区建设可能带来大气、水体和噪声污染的加重。大部分公众支持优先考虑环境保护，在集中区建设中首要关注的问题也是环境保护，其次才是经济效益。评价认为这说明了大部分公众已认识和关注到本地的环境问题，并认识到经济发展和这些环境问题之间存在的因果关系，并对这些环境问题可能因段园镇工业化、城镇化的发展而进一步恶化有所担忧。

（2）居民调查结果显示，大部分居民认为段园工业集中区的建设对本地社会经济发展有促进作用，能够增加就业机会，提高个人收入，这说明大部分本地公众认可本规划的实施对本地经济社会发展可能产生的助推作用。

（3）100%的受访居民均表示支持实施段园工业集中区规划，这说明段园工业集中区规划的民意基础很好，也说明公众期待本地加快经济发展和社会进步，但结合其他问题的调查结果不难发现，公众实际是希望在坚守环境底线、保持现有环境质量不恶化的前提下实施段园工业集中区规划。

（4）企事业单位调查结果显示，大部分受访单位对本地环境质量基本满意或非常满意，所有受访单位均支持本规划的实施，并认为规划实施能促进本地区社会经济发展，大部分受访单位认为规划的实施有利于单位自身的长远发展，并认为既定的规划主导产业设置较为合理。

（5）企事业单位的调查结果显示，大部分受访单位最关心规划实施过程中的环境保护问题，认为经济发展应当在环境允许的限度内，这实际上与居民调查的结果是一致的。部分受访单位关注规划的合理性，大部分受访单位对是否实施集中供热持无所谓的态度。

4结语

绝大部分公众和企事业单位都能认识到该规划对于本地经济社会发展的重要意义，对规划持积极支持态度，这为规划的实施创造了良好的社会基础。不容忽视的是，公众在支持该规划的同时，也表达了对本地环境问题的担忧，这应当引起规划实施单位和决策单位的重视，并通过在规划中贯彻 “在保护中发展，在发展中保护”以及“预防为主、保护优先”的政策方针，确保在段园工业集中区建设的同时，本地环境质量能逐渐改善，公众的环境权益得到尊重和保障，如此，才能赢得公众一如既往的支持。

参考文献：

[1]

包存宽. 公众参与规划环评、源头化解社会矛盾[J]. 现代城市研究， 2013（2）：36～39.

[2]吴晓芳. 工业园区规划环境影响评价研究[J]. 科协论坛， 2011（12）：126～127.

[3]覃广信. 工业园区规划环境影响评价要点分析[J]. 微计算机信息， 2014（3）：150～151.

[4]竺效. 规划环评与公众参与进程[J]. 环境保护， 2009（18）：29～30.

[5]李绅豪， 龚晶晶， 恽晓雪，等. 基于利益相关方分析法的规划环评公众参与研究[J]. 环境污染与防治， 2008， 30（2）：68～71.

[6]李越越. 工业园区规划环评主要问题实例分析[J]. 环境与可持续发展， 2010， 35（5）：10～13.

[7]闫函. 规划环境影响评价中的公众参与实例研究[J]. 环境与发展， 2013（5）：41～43.

[8]全爽， 赵全升， 邹卉. 以PX项目为例谈公众参与在环评中的重要性[J]. 中国人口·资源与环境， 2013（23）：199～201.

[9]朱谦. 城市规划环评中公众意见的表达途径——以厦门市海沧南部地区规划环评公众参与座谈会为例[J]. 城市规划， 2012（6）：17～22.

[10]王金南. 环境经济学：理论˙方法˙政策[M]. 北京： 清华大学出版社，1994.endprint