徐 勇

（福州市人民政府发展研究中心，福建 福州 350001）

街镇赋权增能：打造服务群众的升级版平台

徐 勇

（福州市人民政府发展研究中心，福建 福州 350001）

街镇赋权增能，加强服务群众平台建设，是新形势下推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措。目前福州市街镇存在责权不相匹配、执法困难、机构编制不尽合理、公共服务能力不足等问题。要加强试点、分类，扩大街镇经济社会管理权限，推进街镇行政执法改革，优化街镇机构编制，打造服务群众的升级版平台，完善街镇赋权增能考评体系，全面激发街镇发展活力动力。

街镇；赋权增能；服务群众；平台

加强服务群众平台建设，增强服务群众能力，是新形势下推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措。从2016年底以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后出台了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，对扩大乡镇经济社会管理权限、强化乡镇政府服务功能提出新的要求。福州市应根据上级有关精神，结合福州市实际，进一步对街镇赋权增能，打造服务群众的升级版平台。

一、福州市街镇现行管理体制和权力下放的基本情况

当前，福州市五区、七县（市）共辖43个街道、92个镇、38个乡。管理体制和权力下放情况如下：

现行街道管理体制。各县（市）区设置街道党的工作委员会和街道办事处，为区（县）委、区（县）政府派出机关。街道一般设置党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、计划生育办公室、社会治安和市容综合治理办公室等5个党政机构，设置科学技术服务中心、文教卫生服务中心、经济贸易服务中心、计划生育服务中心、社区建设服务中心、劳动保障事务所、综合执法机构、广播电视站、国土资源所、林业工作站等事业单位。

现行乡镇管理体制。由县级政府工作部门派驻机构（条管）与乡镇政府 (块管)共同治理乡镇。党政、事业机构设置总体框架为“五办五中心”。即内设党政机构一般5个，主要是党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会管理综合治理办公室、人口和计划生育办公室。事业机构一般5个，主要是农业服务中心、文化服务中心、人口和计划生育服务中心、企业服务中心、镇村规划建设服务中心。为上下对口，工作衔接在党政、事业机构加挂相应牌子。县（市）区直派驻乡镇机构（含执法队伍）4-9个不等。

街镇权责及权力下放情况。目前，福州市12个县（市）区乡镇政府（含街道办事处）权责清单全部编制完成并发文公布。经过审核梳理，全市125个一般乡镇平均保留权责事项213项，4个小城镇试点乡镇平均保留权责事项219项，43个街道平均保留权责事项118项。各县（市）区对街镇权力下放存在不同情况（参见表1）。没有执法处罚权力，只能劝阻，收效甚微。此外，街镇没有统一综合执法队伍，有执法资质的行政执

表1 各县（市）区对街镇权力下放情况表

二、福州市街镇现行管理体制存在的问题

（一）街镇责任与权力不相匹配

各县（市）区与街镇的事权尚未合理划分、界定，来自上级条线的大量事务和职责落到街镇，而与之相匹配的管理权限和资源配置并未到位。一方面，街镇事务复杂繁琐，承载着经济发展、民生服务、城市管理、综合维稳、安全生产监管等大量事务。另一方面，街镇却没有被赋予相应的行政审批等权力，尤其是乡镇缺乏规划、土地、建设等方面的审批及管理权限。任务多、责任大、权力小的问题突出，严重制约了街镇自身的建设、发展和管理。

（二）街镇存在执法困难

目前，行政执法权没有下放街镇，依然隶属于县（市）区职能部门，街镇无法有效开展工作。如涉及物业管理、消防安全、学生托管等方面，街镇法人员缺乏，并且街镇同一执法人员不可能同时取得安监、国土、住建等执法证，给执法带来诸多不便。

（三）街镇机构编制不尽合理

一方面，随着福州市经济社会发展，特别是小城镇建设推进、环境综合整治、美丽乡村建设和企业规模扩大，街镇承担的经济发展和社会事务性工作愈加繁重，现有机构设置和职责赋予已经逐显不适应。另一方面，随着街镇的管辖面积和人口逐年增加，其编制资源和承担任务已不相适应。街镇普遍存在行政事业编制少、工作人员严重不足、临时招聘人员素质能力不足等困难，用编需求和控编要求矛盾日益凸显。

（四）街镇公共服务能力不足

一是作为服务群众平台的街镇各中心建设不足，有的乡镇目前尚未建立镇村规划建设中心、企业服务中心，无法充分满足企业和群众办事需求。二是目前上级要求街镇为民服务要平铺到社区、提供在岗在位服务，但许多乡镇的小村多、人口少，提供上门一站式服务存在人手资源浪费情况。三是农村公共服务总体上滞后于经济发展，农民需要的公共设施、市场信息、科学技术等方面的服务总体上供给不足。

三、加强街镇赋权增能，打造服务群众升级版平台的对策建议

（一）加强试点、分类，扩大街镇经济社会管理权限

1．根据因地制宜原则，合理确定赋权增能改革试点。充分考虑各街镇不同地域特征和发展水平差异，可先以吸纳人口多、经济实力强的街镇为改革试点，赋予同人口和经济规模相适应的管理权，进一步激发其发展内生动力，充分发挥对周边辐射带动作用，做到以点带面、循序渐进。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中“东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右”的规定，福州市可根据各街镇的人口数量和经济情况，将省级第三批小城镇机构改革试点福清龙田镇、长乐金峰镇、闽侯青口镇和荆溪镇，以及从各县（市）区分别选取1-2个人口众多、经济发达的街镇，作为赋权增能改革试点。开展改革试点的街镇，要总结经验成果和存在不足，形成可供借鉴的做法，渐次有序推开改革；未开展试点的街镇，可以边试点边总结，逐步扩大改革范围。

2．科学推进街镇赋权增能工作。强镇扩权方面。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》和《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》精神，将基层管理迫切需要且能够有效承接的行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予改革试点乡镇，对直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府。

街道赋权方面。尝试赋予试点街道党工委对县（市）区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，强化对街道考评职能部门派出机构结果的应用。除法律法规及区（县）级以上党政机关规定应由街道承担的工作职责外，县（市）区职能部门拟将其工作任务下沉街道的，均实行准入审批。由县（市）区编办负责准入事项的梳理和审核，做到权随事转、费随事转，确保权责对等。

（二）推进街镇行政执法改革，加强基层承接能力

1．建立与街镇主体责任相匹配的行政执法体系。将执法权限和具有执法资质的人员下沉充实到街镇，依法赋予街镇城市管理综合执法权，将目前由区（县）级主管部门行使的城建监察、规划建设、环境保护等方面的执法职能委托给街镇。推动行政执法重心下移，探索街镇综合执法有效形式，整合街镇站所执法力量，开展由街镇统一指挥协调管理的综合执法工作。落实行政执法责任制，建立健全街镇政府与区级、县级执法部门的协作机制，强化街镇政府在执法事项上的综合协调，以及对派驻执法机构、派出单位和人员的统一管理。

2．加强统筹，让下放权力接得住、用得好。加强区（县）直相关职能部门与街镇之间的统筹协调，规范赋权流程，完善下放事项备案制度，明确县（市）区与街镇职责关系。区（县）级委托、下放给街镇的事权在承接过程中，要进行充分的上下沟通，对于应该下放但一时承接有困难的权力事项，需有一个培育承接能力的过渡过程，根据权力事项的转移鼓励区（县）级职能部门工作人员深入街镇提供技术服务等手段，提高街镇对下放权力的承接能力。建立并公布行政权力清单和行政权力事项责任清单，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系。

（三）优化街镇机构编制，激发干部队伍积极性

1．构建简约精干的组织架构。遵循精简、统一、效能原则，立足街镇基层工作实际，优化业务流程，减少管理层级，建立扁平高效的基层组织架构。一是优化街道机构设置。按照街道职能定位和创新体制的要求，归并相近职能，综合设置党群工作、经济服务、城市管理、社会管理（政法综治）等服务管理平台，清理并压缩在街道设立的各类非正式机构，推动街道机构由注重“向上对口”转变为更加注重“向下对应”，更好地面向基层、面向群众、面向服务。二是优化乡镇机构设置。实行科学定岗，采用“老人老办法、新人新办法”的管理模式，弱化计生、农业服务中心职能，在保持原聘用职称不变的情况下，工作岗位逐步向建设管理转变。扎实推进乡镇事业站所分类改革，严格控制乡镇事业站所数量。

2．建立务实高效的用编用人制度。一是在福州市机构编制限额内，赋予街镇灵活用人自主权。支持街镇各部门招收适量的、多种类的基层工作人员，并加强职责整合。加强对工作人员的学习培训，提高思想素质、业务能力和服务群众水平。二是大力推行政府购买服务。凡是适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等，都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，尽可能交由社会力量承担。三是建立正向激励机制，充分激发街镇干部的积极性。建立健全有利于各类人才向街镇流动的政策支持体系，完善街镇事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的倾斜政策。选配素质好、能力强的干部到经济发达镇和主要街道担任党政领导岗位，对工作业绩突出、表现优秀的党政正职，可在职数规定范围内提拔为上一级领导班子成员并继续兼任现有职务。改善基层干部待遇，探索建立村干部分类分级工作报酬制度，合理设定社区工作者的薪酬标准。通过“有上升通道，有发展空间，有待遇保障”，形成引得进、留得住、用得好的良性机制。

（四）打造服务群众的升级版平台，为民提供优质、高效、便捷服务

1．加强街镇各中心建设。继续优化现有街镇文教卫生服务中心、社区建设服务中心等基本公共服务功能，进一步建立完善城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心、社区综治中心。大力建设街镇便民服务中心。出台便民服务中心公共服务通用目录，健全中心网络互通，适当增加中心建设工作经费。由各县（市）区级行政服务中心负责监督指导各乡镇服务中心的建设，梳理编制服务中心事项清单和办事指南，此外，加强镇管村。建立村级中心，作为镇政府服务村民的工作平台，就近为村民提供行政事务和基本公共卫生、文化等服务。做实基本管理单元，配置相应的公共服务资源和行政执法、专业管理力量，设立村级事务受理服务中心、村级卫生服务中心、村级文化活动中心等中心或服务点。

2．加强“智慧街镇”平台建设。推动街镇公共服务向智慧化、网络化方向发展，加快构建智慧社区服务平台、街镇立体化互联网防控平台、街镇智慧化商圈服务平台等，促进街镇、社区数据信息共享互通，实现企业和群众网上咨询、办事“一体化”和诉求“全响应”、处理环节“全打通”。扩大政务服务事项网上受理、办理的数量和种类，加大政府网、智慧街镇APP的宣传推广，建立线上的便民服务QQ群、微信公众平台等，让居民群众足不出户就可通过手机、电脑在线办理网上咨询、预约代办、上门代办等便民服务。

（五）完善街镇赋权增能考核评价体系，确保改革取得实效

1．建立科学的绩效考核机制。制定科学化、差别化的街镇赋权增能工作绩效考核办法，将下放街镇的行政管理、公共服务及执法事项办理情况纳入各县（市）区、各街镇相关部门的年度考核，并建立相应的考评奖惩机制。坚持绩效指标设定和目标管理相结合，重点从依法行政、工作效率、配套机制、制度建设等方面，科学考核街镇赋权增能工作的实施效果，完善社会满意度评价及第三方考评办法，加大群众满意度在考核评价中的权重，进一步规范权力运行，提高权力运行效率和质量，有效防止基层给权却不作为、乱作为等现象。

2．制定行之有效的评估机制。组织相关部门和评估机构，科学评估拟下放街镇的权责事项，摸清哪些权力可以下放、街镇是否愿意承接、能否接的住等具体情况，做到有的放矢、切实可行。同时，要明确权力下放的评价标准，下放事权要紧密围绕群众获得感和满足感，以是否能简化流程推进经济发展、是否能更好服务群众保障民生为参照，下放适合街镇实际情况的社会管理和公共服务职能。

责任编辑：林善炜

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1674-1072（2017）04-077-04

2017-05-11

徐勇（1972-），男，福建福州人，福州市人民政府发展研究中心社会处主任科员，主要从事区域经济学研究。