（广东工业大学财务处广东广州510006）

一、引言

当前，社会对高等教育的需求日益剧增，高等教育的办学规模急速扩张。一方面国家不断加大对教育资源的投入，而另一方面国家投入教育的资源所创造的效益却远远低于投入的数量。此外，不断壮大的高校体系，其办学模式以及收入来源也逐渐丰富，这使得高校存在着大量的预算外资金，这些资金游离于监管之外，使用效率低下。由此可见，作为高校财务管理的核心之一，高校预算管理体系还未能发挥最优化配置有限教育资源的功能。

为加强高校的预算管理，国家不断完善与高校预算相关的法律规范，2013年教育部和财政部联合修订了《高等学校财务制度》，该制度对高校预算、核算和决算管理均提出了新的要求，并且更加明确地规定了高校应建立内部控制制度、经济责任制度、信息披露制度以及监督制度等制度体系，以此来加强高校财务制度建设。2014年全国人大常委会通过《预算法》的修订，此次修改开启了财税体制改革的新时代，新《预算法》一改原立法宗旨，由“健全国家对预算的管理”变为“规范政府收支行为”，强调预算的“治理”作用，并在实施细节上，对预算的管理范围、编制、平衡、监督审查及法律责任等方面做出新规定，总体上要求财政预算往精细化、科学化及公开化方向发展。

顺应时代发展的要求，高校急需探讨适应新形势要求的预算管理体系建设，以谋求更加长远和可持续的发展，最终实现高校培育人才、创造知识的社会职能。

二、新形势对高校预算管理的新要求

当前高校预算管理表现出依赖性——跟随上级财政预算，缺乏内部自我管理，资金使用效益低，已无法满足形势发展的需求。笔者认为，高校预算管理的建设应重点突出以下四方面：

（一）强调预算的全面性

预算外资金的存在，使得部分资金游离在监管外，资金去向不明且使用浪费，这不利于资金的统筹调配，也未能促进高校职能的实现。对此，新《预算法》增加新条例，明确指出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，删除了原预算外资金的相关内容，要求建设全口径预算体系，并指出“各级预算支出按照功能及经济性质分类核算”，“决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出”，以增加精细度来适应全口径预算要求。这要求高校将财政补助收入、国有资产有偿使用收入、教育事业类收入以及经营收入、科研收入等全部纳入预算体系中，并将校内所有支出按真实性在预算范围内列支，不得少列或者虚假列支，在核算时按照《政府收支分类》的规定，将各项支出细化至经济分类下的“款”和功能分类下的“项”，另外使决算与预算口径统一化，以便落实责任及监督管理。

（二）增设绩效考评环节

目前，高校预算采用行政管理模式——被动接受财政部门的资源分配，再由校财务处集中编制年度预算，并层层分解，将预算指标下达各部门，至年末再简单决算，并按“基数+增减”的方法编制下一年预算（李现宗，2012）。在这样的模式下，各部门自主性低，预算意识薄弱，认为预算只是“要钱”和“分钱”的过程，对如何开源节流、勤俭办学缺乏责任感，另外，缺乏有效的绩效考核机制，预算执行好坏并无奖惩，也不影响下年预算，导致各部门管理预算的热情度低，支出较为随意。针对这些问题，《新预算法》新增“讲求绩效”原则，要求“各级政府、各部门、各单位对预算支出情况开展绩效评价”，并以上年预算评价结果为依据，编制下年各级预算。所以高校应顺应新《预算法》的思想，完善预算管理流程，增设绩效考评环节，将目标、预算、业绩三者相结合，设定绩效目标，配套预算资金，并分析资金投入产出效益，再以此调整目标，形成良性循环。

（三）允许跨年度预算平衡

多年来，高校预算都采用“一年一预”的形式，并遵循年度“量入为出，收支平衡，不列赤字”的原则，这易导致短期行为，出现超收时突击花钱或虚列支出，短收时降低项目质量，或因贷款而加重财务风险等问题，不利于高校的稳定发展（徐琴，2015）。对此，《高等学校财务制度》则强调预算编制方法会直接影响到预算执行的效果，高校应与时俱进，合理分析情况，选用合适的编制方式；新《预算法》规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，并指出“各级一般公共预算可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。”这样利于使预算与战略目标相匹配，并进行逆向调控，达到治理的效果。所以高校应建立跨年度预算平衡机制，根据经济态势及高校战略编制中长期预算，将收支流量以及结余均考虑在内，允许年度盈余及赤字，并设置调节基金用于跨年度超收与赤字调节，以此实现预算平衡。在编制方法上，应根据实际需求灵活调整，采用适当的方法。

（四）明确预算信息公开透明

随着国家经济市场化发展及教育资源投入的增加，公众高度关注教育资源的产出效益，对高校预算的科学性和民主性提出了更高的要求。为顺应这一形势，《高等学校财务制度》要求高校应依法公开财务信息；同时新《预算法》首次要求预算公开，指出要建立透明公开的预算制度，要求“各预算单位的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并明确规定违反预算公开规范的法律责任。”因此，高校应在公布“三公经费”及其他信息的基础上，对预算管理的事前、事中及事后全过程进行公开，接受内外部利益主体的监督，以促进预算治理效果的发挥。

三、新形势下加强高校预算管理的具体措施

（一）实施全口径预算，推进精细化管理

图1 全口径预算财务信息平台

高校实施全口径预算，须将所有收支纳入预算体系中，进行“大预算”管理，以发挥预算统筹全局的治理效果 （涂淑娟，2014）。而实施全口径预算，意味着大量的数据管理，若数据获取难，来源无依据，管理过程粗放无序，数据未能有效分析，那管理效果极易适得其反，所以推进高校精细化管理对发挥全口径预算的统筹效果至关重要。推进精细化管理，高校可采取以下措施：

1.更新会计核算系统，建设财务信息平台（如图1所示），借助软件实现办公的即时性及自动化，为全口径预算的实施奠定基础。高校应利用软件平台将预算管理、财务管理、会计核算等信息整合，并授权各利益主体，包括预算管理委员会、财务处及责任部门在系统上查询及录入数据的权利，实现数据获取及更新的即时性。另外，平台应借助科学技术，实现各模块财务信息的自动汇总、对比及专项分析，并通过文字、数据及图表等形式展示，为高校资金管理提供清晰形象的信息，方便预算监督及管理，促使高校全口径预算有序进行。

2.完善预算编制流程，在预算编制前，由财务处组建调研小组，对各部门资金需求、驱动因素及使用进度等明细信息进行调研，并匡算出预算的初步金额，以此作为预算审批标准，解决部门申报数不真实的问题。在正式编制时，需通过“几上几下”的反复协调，“几上”增强部门参与度，“几下”促进高层对效益的控制，使得预算逐渐与实际需求相一致。这使得预算的编制真实可靠，提升全口径预算的精确性。

3.细化会计科目，采用多维度核算，按新《预算法》的要求将支出科目细化至经济分类的“款”以及功能分类的“项”，使全口径预算下的支出分门别类地展示，便于管理层对各支出线定位管理，增强全口径预算的有序性，另外采用多维核算，多维性有利于预算责任人进行多向分析，及时发现问题，不断优化资金使用，发挥预算全口径管理的统筹效益。

（二）增强绩效意识，构建绩效评价循环体系

传统高校预算存在“重分配、轻绩效”的特性（夏先德，2015），所以高校增设绩效考评环节，应从增强预算人员的绩效意识开始，再通过制度的完善，实现目标、投入、产出、效益、新目标的良性循环，促进教育及科研资金的高效利用。

增强预算绩效意识，应改变以往“以投入为导向、合规性管理以及集权”的预算思想，转为“类企业化”管理，强调以结果为导向，进行成本效益风险管理，并赋予各责任部门参与权，强化其“以效益为目标，以业绩为驱动”的自我管理意识，提升高校教职工执行预算时的责任感。

除了树立正确的意识，实现绩效预算还需完善管理制度。高校应构建绩效评价循环体系，将绩效目标、预算、绩效考评和业绩相衔接，实现系统的自我驱动和更新（如图2所示）。高校应从其战略目标出发制定短期绩效目标，并综合考虑资金使用效率及社会效益来配置资金，形成部门预算，接着构建绩效考评指标体系，按平衡计分卡思想从社会效益、业务绩效、财务管理情况、预算完成情况四大维度进行设置，来评价预算执行的效率及效益，最后将评价结果与下期预算及个人奖惩相挂钩，并不断进行新的循环，以促进目标与预算设置的最优化，并加强人员对自身的责任审视及能力管理，使高校预算资金得到有效利用。

图2 高校预算绩效评价循环

（三）建立跨年度预算平衡机制

跨年度预算平衡机制，应按西方“功能财政”思想，根据社会需要来衡量预算盈余与赤字，年度预算平衡与否只是财政调节的结果，真正的平衡应存在于经济周期内（王金秀，2015）。高校建立跨年度预算平衡机制，就是在纵向上对教育科研资金进行统筹安排，使其符合项目建设周期内不同阶段的不同需求，而预算仅须在建设周期内保持平衡即可。为使预算更符合实际建设需要，高校应在明确其中长期战略的基础上，编制中长期滚动预算，根据第一年预算执行结果，滚动编制其他年度预算，并允许年度预算盈余以及赤字的存在，通过设立预算稳定调节基金来调节这部分差额，将资金在闲置期间用于风险低、收益稳定的股权、不动产、债券和金融工具投资，实现资金的稳定增值，在短收时则调用调节基金，弥补赤字，最终实现跨年度预算平衡。

（四）加强预算透明化、公开化

加强外部监督是完善内部制度建设的有效路径，对于关系民生的教育事业，完善高校的预算制度更离不开监督，所以应加强预算的透明化、公开化，接受校内外利益主体的共同监督。为实现预算公开，高校应将“三公经费”、债务情况及其他需公开的收支信息进行公示，公开的信息应简单明了，并采用多样化且规范化的公开形式，以便于不同领域、不同文化水平的人员理解，实施有效监督。另外在满足公开内容与形式要求的基础上，高校还应实施动态的预算公开，对预算编制、执行以及决算整个过程进行公开，按期将预算方案、预算调整、预算执行情况、决算的报告对外公开，使内外部监督者能紧随进度监督，及时发现问题和解决问题。

四、结语

高校预算现已占据国家GDP4%的投入，在财政中占有重要地位，所以在新形势下，高校应贯彻《高等学校财务制度》以及新《预算法》的思想，实施全口径预算，推进精细化管理，并增强人员绩效预算意识，构建预算绩效评价循环体系及跨年度预算平衡机制，加强预算透明化、公开化，这有利于促进高校内部自我管理，缓解预算约束力不足，以适应新形势下的现实需求。