文丨 邓海建（整理）

环保督查来了

文丨 邓海建（整理）

截至8月14日，先期进驻的四川、青海、海南、山东、吉林、浙江、新疆（含兵团）等省（区）已受理群众环境信访举报3090件，经梳理并合并重复举报后交办地方2361件，各地已办结146件；累计责令整改367家，立案处罚81家，罚款220.92万元；立案侦查2家，拘留6人；对党政领导干部约谈62人，问责62人。根据安排，环境保护督察进驻时间约1个月左右。

“水光潋滟晴方好，山色空濛雨亦奇。”

好山好水，方能诗意栖居。因此孔子说，仁者乐山，智者乐水。中国幅员辽阔，自然环境千差万别，可谓钟灵毓秀、风景瑰丽。千百年来，自然与人类、环境与发展，既相辅相成，又矛盾掣肘。疏干沼泽、圩湖筑垸，围海造田、修塘筑堰……长期的人类活动在很大程度上加速或延缓了自然景观的演变过程，强烈改变着自然面貌。

严格意义上说，现代环境问题大概有二：一是自然环境运行规律使然，大道始终，有生有灭；二是人为负面因素破坏使然，攫取无度，放任风险。公共话语中的环境保护与环境治理，显然更侧重于后者。中国环境问题，已然到了不得不治的境地。黄土高原水土流失严重，乌兰布和沙漠等风沙漫延，300年前祁连山“野牛出饮、数以千计”的情景难以重现，大兴安岭的黑貂麋鹿皆已绝迹……森林倒下了，蓝天褪色了，水质浑浊了，空气生霾了——当“宜居”二字需要标配空气净化器和净水器等家居商品的时候，生存的健康焦虑、发展的可持续危机，演化成民生攸关的重大社会课题，横亘在追梦筑梦的路上。

“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。

5年来，中国环保工作史无前例地长出牙齿、秀出肌肉，这背后的语境，是中国共产党把生态文明建设写入了党章，纳入了行动纲领；在顶层的推动下，党的十八届三中、四中全会将生态文明建设提升到制度层面，十八届五中全会又将“绿色”写入了新发展理念；于此同时，《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》等陆续出台，我国生态环保的顶层设计初步完成。

有了以上背景打底，2017年中央环保督察频发振聋发聩之声，也就不足为奇了。

山雨欲来风满楼。

环境问题是基础问题，可谓牵一发而动全身。早些年，网络上就流传“中国环境十大问题”：大气污染、水环境污染、垃圾处理、土地荒漠化和沙灾、水土流失、旱灾和水灾、生物多样性破坏、WTO与环境、三峡库区的环境、持久性有机物污染。

根据环保部最新公布的《2016中国环境状况公报》：2016年，全国338个地级及以上城市中，有84个城市环境空气质量达标，占全部城市数的24.9%；254个城市环境空气质量超标，占75.1%。2591个县域中，生态环境质量为“优”“良”“一般”“较差”和“差”的县域分别有548个、1057个、702个、267个和17个。这些权威扎实又叫人忧思的数字，指向中国环境保护压力山大的不争现实。

环境问题，当然不仅仅关涉自然环境，还关系到发展方式的转变、民生权益的兜底、公权生态的廉洁。站在对历史与人民负责的高度，才能更好理解中央环保督察的重要性和迫切性。而日前，第三批中央环保督察反馈结束，辽宁省委常委会被批连续两年没有研究环保工作，山西省更是被指“全省散煤煤质管控处于失控局面”……反馈意见措辞严厉，直指高级决策层，实为罕见。被督察的七省市已有4660人遭问责，力度不断加码。

这场被媒体称为“有史以来国家层面直接组织最大规模”的环保执法行动，堪称十八大以来生态环境保护的一个缩影。正如专家所言，从历史发展角度看，我国环保督察制度经历了从“督企”（2013年前）到“督政”（2014年始），再到“党政同责”的中央环保督察（2016年开始）的演变历程，督促地方党委、政府履行环境保护职责、解决重大环境问题。

“环境钦差”之前世今生

以中央之权威，督察地方环保之作为。

2017年8月20日，以“中央环保督察”为关键词查询，在百度可以检索到281万条次信息；以“中央环境保护督察”为关键词查询，在百度检索到的相关信息条次达614万。中央环保督察作为舆论热词之火，可见一斑。

中央环保督察为何在民间被称之为“环保钦差？”

这个问题大概可以从三个层面考量。第一，层次高，级别高；第二，无特区，不留白；第三，找问题，追责任。

2015年7月1日召开的中央全面深化改革领导小组第十四次会议上，审议通过了《环境保护督察方案(试行)》。环境保护“党政同责”、“一岗双责”，也是在这次会议上得以明确。同年8月，中办、国办印发《环境保护督察方案(试行)》(厅字〔2015〕12号)，决定从2016年开始，每两年左右对各省(自治区、直辖市)党委和政府及其有关部门开展一遍环境保护督察，并下沉至部分市级党委和政府及其有关部门。

中央环保督察组由环保部牵头成立，中纪委、中组部的相关领导参加，是代表党中央、国务院对各省(自治区、直辖市)党委和政府及其有关部门开展的环境保护督察。督察结果移交中央组织部，作为省级领导班子和领导干部考核评价、领导干部任免的重要依据。

2016年1月4日，被称为“环保钦差”的中央环保督察组正式亮相，首站选择河北进行督察。近日，第四批中央环境保护督察全面启动，分别负责对吉林、浙江、山东、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵团)开展督察进驻工作，实现对全国各省(区、市)督察全覆盖。

如果以上解读尚且流于概念化、形式化，那么，我们不妨从具体督察组的构成中，品味督察的“不同寻常”之处。比如，第一批、第二批中央环境保护督察组组长人选均由中央高层领导审定，副组长均由环境保护部副部长担任。国务院主要领导不仅要审定督察方案，还对督察提出具体要求。中央第三环境保护督察组中成员中，亦有新成立的国家环境保护督察办公室的人员。

喊破嗓子不如甩开膀子。中央环保督察究竟是南郭先生还是武林高手，实践最有发言权。

以第三批中央环保督察为例，督察组向7省市交办的31457件环境问题举报已基本办结，立案处罚8687家，拘留405人，约谈6657人，问责4660人。反馈报告措辞严厉——“为应付检查做表面文章”“不作为、乱作为问题多见”“一些地市和部门环境法制意识淡薄”……

从群众举报的环境问题数量看，第一批中央环保督察组共向内蒙古等8省区交办群众来信来电举报1.3万件；第二批7个中央环保督察组向北京等7省市转办的环境问题举报超过1.5万件。与前两批相比，第三批进驻7省市的督察组受理转办的群众举报数量翻了一番。

来得有名堂，干得有声响——环境顽疾得以纾解，环保责任得以拧紧，这“环境钦差”还真不是浪得虚名。

国家环境保护督察办消息称，截至8月15日，第四批8个中央环境保护督察组全部实现督察进驻。 (CNS/图)

中央环保督察之“牛”

2017年7月21日，人民日报头版刊载《中办国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报》的新华社消息，同版刊发署名“本报评论员”的评论，题为《扛起生态文明建设的政治责任》。如此罕见的“规格”与“篇幅”，且“3副部被点名通报”——这背后的功夫，不能不提中央环保督察组。

“祁连”在匈奴语是“天”之意，祁连山即“天之山”。

有人说，如果这座山继续破坏，河西走廊的生命水将断流，“一带一路”通道亦将受阻。遗憾的是，祁连山已有近半个世纪的“破坏史”。2016年11月30日至12月30日，中央第七环保督察组对甘肃省开展了督察，发现祁连山生态破坏问题依然严重。2017年1月，一篇《两位生态学博导四问祁连山生态保护》的文章被广泛转载。此后的2月12日至3月3日，由中共中央、国务院有关部门组成中央督察组就此开展专项督察。

督察发现的结果，够得上“触目惊心”四个字。

这座“中国西部天然生态屏障”的祁连山，被薅尽羊毛、遍体鳞伤。比如保护区设置的144宗探矿权、采矿权中，有14宗是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的，涉及保护区核心区3宗、缓冲区4宗。又比如当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，共建有水电站150余座，其中42座位于保护区内，存在违规审批、未批先建、手续不全等问题。凡此种种，不一而足。

有了严实的督察内容，才给得出“落实党中央决策部署不坚决不彻底”，“在立法层面为破坏生态行为放水”，“不作为、乱作为，监管层层失守”，“不担当、不碰硬，整改落实不力”等震撼级的结论。4月13日，督察组向甘肃省委、省政府进行了反馈。可以预料的是，在那场“有一说一”的反馈会上，相关领导的心情和脸蛋估计都不会好到哪里去的。

有关祁连山生态环境问题，习近平总书记多次作出批示，但“在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但情况没有明显改善。”督察甚至发现，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致；2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。

“动员千遍，不如问责一次。”中央环保督察掀起的问责风暴，彰显出督察机制的内生力量。7月21日，甘肃省委书记林铎主持召开了专门的会议，部署祁连山自然保护区的整改工作。据称，甘肃省3名副省级干部在内，已有上百人因祁连山生态破坏问题被问责。这场被称为“史上最严”的环保问责风暴，也引发了涉事地干部群众的深刻反思。

事实上，环保督察不仅对官方有触动，在民间，亦是最好的环保宣传。督察组除了与各省（区、市）领导个别谈话，还对单位走访问询、调研座谈、广泛调阅资料，对重点人员询问笔录以及及时开通群众举报电话，设置举报信箱，倾听民心民意，跟进下沉督察。如此一来，使得社会各界关注参与、依法维权的环境意识进一步高涨。

环保督察也不是“大罗神仙”

督察，就是发现问题、查究责任。但不得不说的一个尴尬现实是：中央环保督察发现问题实在“太容易”了。举例来说，第三批督察的7省市中，仅湖南一省就已经问责1359人；其余6省市依次为山西1071人、辽宁850人、安徽476人、福建444人、贵州321人、天津139人。国家环保督察办公室有关负责人表示，随着督察意见反馈，有关部门将进一步深入调查，各省问责人数还会上升。

于是问题就来了：在中央环保督察下沉之前，这些天量的问题，就愣是“不能”、“不易”被发现？

我们不妨看看中央环保督察都发现了哪些典型问题吧——比如山西省2015年不顾大气环境质量超标、省内火电产能严重过剩的严峻形势，违反规划环评审查意见实施《山西省低热值煤发电“十二五”专项规划》，先后核准审批20多个低热值煤发电项目，部分项目在审批中主要污染物排放总量控制不严不实。又比如福建省莆田市政府2 0 1 6年出台“无检查周”和“下限执行处罚”等“土政策”；南平市建阳区2 0 1 6年连续出台3个阻碍环境执法的“新文件”；泉州石狮市政府于2015年12月召开专题会议，责令市环境保护局撤销依法作出的行政处罚决定，助长了企业违法行为。

这哪里是什么隐蔽的“问题”，这简直是明晃晃的“犯罪”。

中央环保督察固然利剑高悬，但也不能指望突击督察能解决迁延难治的顽疾。说环保督察不是“神仙大罗”，起码有两层意思：

第一，举国皆知的环保重灾区，督察结果发现，不仅现状未有改观、更是白白靡费财政。比如与2013年相比，2016年洞庭湖Ⅲ类水质断面比例从36.4%下降为0，出口断面总磷浓度升幅97.9%。其中，益阳大通湖是洞庭湖区最大的内湖，2012年申报为国家良好湖泊，并得到中央财政支持。但益阳市对大通湖天泓渔业公司围网养殖监管不力，企业大量投放饲料、肥料，水质从2013年Ⅲ类下降为2016年劣Ⅴ类。又比如安徽的巢湖，亦是同样的命运：当地频频破坏滨湖湿地、违规侵占湖面进行旅游开发，且入湖污染量大，入湖的十五里河、南淝河和派河水质长期劣Ⅴ类。

第二，地方部门对抗环保督察的“反作用力”，亦不可小觑。比如中央环保督察组在河北督察期间，共接到石家庄藁城区群众举报案件77件，问题数量在全省各县（市、区）中排名第一。但当地政府却向督察组反映说，他们对77起举报案件进行核实，仅有7件属实。督察组要求河北省对这77件举报件再次逐一调查核实。2月29日至3月5日，河北省环保厅会同省公安厅、石家庄市环保局、石家庄公安局，对藁城区环境问题整改情况进行了督导检查。这次检查证实，这77件环境问题基本属实，且得出结论，藁城地区对督察组交办事项重视程度不够，没有责任到人，部分举报线索甚至没有进行现场调查。

从“关门躲避”到“视而不见”，从“强行扣留”到“围攻殴打”，一些违法企业公然对抗环保督察执法，既是地方保护主义在撑腰，更是法治生态之诡谲。

吹尽黄沙始到“绿”

如果认为中央环保督察只是一时兴起的“走过场”，显然就误会了这项制度设计的刚性地位。

环保督察的应运而生，有人认为是三重肇因使然：一是环境生态恶化，二是经济发展受阻，三是民怨沸反盈天。因此，保护生存发展底线也好、调整经济结构转型也罢，乃至于增益民众的获得感，都需要天蓝、地绿、山青、水净的一方新天。

客观地说，以上“标准答案”并不算错，但还是疏漏了几个重要的维度。

一方面，中央环保督察机制是公共治理现代化的必然。

事实上，在中央环保督察组成立之前，环保部层面已有了跨区域的督查机构。从2006年7月开始，逐步建成了华北、华东、华南、西北、西南、东北6大区域督查中心。比如2013年5月，华南督查中心对老工业基地湖南株洲的环保综合督查中也在检查企业的同时，首次增加了对地方党委政府的督查。

2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》，立下了“到2017年全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上”的“军令状”。

这些年，法律在健全，制度在完善，理念在更新，行政在转身。“史上最严”的新环保法从2015年元旦开始实施，环保法第四条明确规定，环境保护是国家的基本国策，环境保护自此从法律层面被定为国策，上升为与计划生育、国土保护同样重要的地位。“公益诉讼”“按日计罚”“查封扣押”等撒手锏，成为沉重打击环境违法者的有力武器。仅去年一年，全国各级环保部门下达行政处罚决定12.4万余份，罚款66.3亿元。全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌环境污染犯罪案件共22730件。此外，《生态文明建设目标评价考核办法》出台，使得中国官场日趋明确一个共识：生态环保搞得好，可以“挂红花、当英雄”；落实生态环境保护不力，可以“一票否决”。

值得一提的是，在第三批中央环保督察期间，有媒体走访了省、市、县三级发改、环保、国土、住建、林业、水利、农业等承担环保职责的部门负责人，很多部门“一把手”的一个共同感受就是，中央环保督察让他们进一步认清自身在环境保护工作中的职能定位，强化了责任意识、担当意识和履职意识,让职能部门责任担当、协调联动的意识进一步强化。

另一方面，绿色低碳从经济新常态走向民生新关切。国家层面而言，中国已是世界节能和利用新能源、可再生能源的第一大国，也已成为世界最大的绿色债券市场。2016年，我国单位GDP能耗、用水量分别比2012年下降17.9%和25.4%。

民众角度来说，参与光盘行动、购买节能家电，减少一次性餐具、塑料购物袋等的使用，“随手拍”举报环境污染……越来越多的公民践行绿色生活方式和消费理念，保护生态环境的共识度不断提升。近年来，逢年过节放烟花爆竹的少了，骑共享单车、坐地铁绿色出行的多了。中国新能源汽车产销量、保有量跃居全球第一。

对于环境生态与经济社会关系，顶层设计的价值判断越发赢得更多人理解：既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山；绿水青山，就是金山银山。

当然，如果目光更长远一些：环球同此凉热，世界已成为唇齿相依的生态命运共同体。2008年，联合国环境署发出了《绿色倡议》，绿色发展和可持续发展成为当今世界的时代潮流。用习近平总书记的话说，“建设生态文明关乎人类未来。国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路”。中国要彰显全球生态安全的责任担当，就必须有刮骨疗伤的勇气、壮士断腕的底气。

有数据说，目前，已有23个省份的1万余人因环保不作为、乱作为被中央环保督察问责。理解了以上背景，或许对中央环保督察的“余波”有更清醒而准确的判断，至于督察与问责之“震撼”，恐怕迟早会成为权力场与舆论场的常态。