罗文岚

摘要：我国行政情势判决法律制度存在着合法性评价与效力性评价相背离的困境，多年来在司法实践中亦呈现诸多混乱状况。在全面推进依法治国的新形势下，应该通过提高司法裁判主体层级；以司法解释和指导性案例的方式统一判决尺度；强调判决说理等途径严格限制其适用，并尽量妥善运用信赖利益保护等其他合理合法的判决方式替代，且通过完善行政决策程序；改革临时权利保护制度；建立行政和解制度以努力减少适用行政情势判决的前提条件，最终实现行政情势判决法律制度的完善，推进我国法治政府建设。

关键词：行政情势判决；法律制度；行政法；中国

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章标号：1004-1494（2017）03-0103-06

在党的十八大把法治政府基本建成确立为全面建成小康社会的重要考量指标之一以来，党中央、国务院不断深化和推进这一战略部署。2014年，党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的奋斗目标；2015年12月，印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，为法治政府建设指明了方向。在全党全国上下为深入推进依法行政，如期实现法治政府基本建成奮斗目标而努力的历史背景下，我国行政诉讼中较为常见的情势判决的正当性和必要性值得我们重新审视。笔者拟通过分析一些公开发布的司法裁判文书样本，考察我国情势判决制度的司法实践状态，试图廓清其适用范围及存在的问题，进而提出情势判决法律制度可能加以改进或者选择的若干方向，以期实现法治理论的完善与逻辑的通达，以利于法治政府建设的实践。

一、行政情势判决的涵义及法律渊源

（一）行政情势判决的涵义及我国的有关法条

行政诉讼中的情势判决，指的是被诉具体行政行为违法，但由于国家利益或公共利益的需要，人民法院作出确认违法的判决并保留该违法行政行为的法律效力的判决[1]。2000年3月最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第五十八条首次对情势判决作出了明确规定，此后，2015年新修订的《行政诉讼法》将该条款原封不动地收纳为第七十四条第一项第一款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。

（二）行政情势判决法律制度的渊源

日本是情势判决法律制度的发源地，始于其1948年实施的《行政事件诉讼特例法》。1962年现行《日本行政案件诉讼法》第31条第1款规定：“关于撤销诉讼，虽然处分或裁决是违法的，但撤销它对公共利益将产生明显障碍时，法院在对原告受损程度、损害赔偿或防止程度，以及其他一切事情作出考虑的基础上，认为作出撤销处分或裁决反而不符合公共福利时，可以驳回请求。于此情形，法院必须在该判决主文中，宣告处分或裁决是违法的。”日本法学界主流认为：尽管违法的行政行为应该撤销，但由于行政行为作出即产生公定力，各种事实关系和法律关系随之形成。如果法院判决撤销违法行政行为，这些关系都会被颠覆，无论是从社会秩序角度或是从经济成本角度来考量都是不当且不值的。因此，为了实现国民经济的发展等公共利益，可以不必坚守依法行政原则，以金钱赔偿的形式容忍违法行政行为的继续存在[2]。我国台湾地区1999年修改后的行政诉讼法第一百九十八条也规定了类似的情势判决法律制度。

中国大陆的情势判决法律制度与日本和我国台湾地区相比，具有以下相同之处：第一，都以“公共利益”为前提；第二都在判决中明确宣告行政行为的违法性；第三都肯定违法行政行为的效力；第四都规定行政机关需承担赔偿责任。中国大陆与日本和我国台湾地区的情势判决也存在以下不同之处：第一，是具体判决形式的差异，日本和我国台湾地区是驳回原告的诉讼请求，我国大陆是确认被诉行政行为违法，即支持了原告确认被诉行政行为违法的请求；第二，是补救措施的差异，除了日本和我国台湾地区规定的行政机关赔偿责任，我国大陆还规定责令行政机关采取补救措施；第三，是司法衡量范围的差异，日本和我国台湾地区对适用情势判决需综合考虑各种利益，所谓“情势”即综合权衡公共利益、国家利益、原告利益及对原告的损害赔偿等一切情节态势，我国大陆则明确规定国家利益、社会公共利益优先[3]。

二、近年我国情势判决法律制度在司法实践中的状况及其困境

（一）我国情势判决法律制度在司法实践中的状况

1.在我国司法实践中采用情势判决制度断案比较普遍

中国裁判文书网于2014年正式启用。截至本文定稿，笔者以“《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款”为搜索项搜索判决书全文，其结果为215个判决书。以“《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条为搜索项搜索判决书全文，其结果为530个判决书。不但显示出情势判决数量众多，而且从法院地域和层级来看，全国除了西藏、青海，从基层人民法院到最高人民法院都有适用该法律。

2.我国司法实践中的情势判决案多与城镇化建设中的行政管理行为密切相关

在我国情势判决的案由中，绝大部分涉及城镇化建设中的行政管理行为，包括城乡行政管理中的城市规划、房屋拆迁、房屋登记、城市建设，资源行政管理中的土地行政管理等等。具体来看，这类案件往往涉及“其他人利益”或公共设施已建成，重新实施会给他人或公共利益带来损失。如党玉东与平邑县城乡规划局行政规划二审行政判决书（（2016）鲁13行终53号）所述：“该地块已经规划为福乐园小区的广场、绿地，撤销该行政行为会给公共利益造成重大损害。”又如李万荣、杨岭芳等与蒙城县人民政府行政征收二审行政判决书（（2015）亳行终字第00078号）所述：“本案中，由于该《征收决定》已经实施，且在征收范围内修建了大量的道路、安置小区及绿化工程等公共设施，如果撤销将会给社会公共利益造成重大损害。”还有张廷锁、李德茂等与秦皇岛市海港区人民政府二审行政判决书（（2015）冀行终字第174号）所述：“但该房屋征收决定涉及的被征收人达上千户，其中800多户已签订了安置补偿协议并已搬迁，迄今已历数年，故撤销该房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害。”在马贺友、林家丽等与安徽省合肥市包河区人民政府行政征收申诉行政裁定书（（2016）最高法行申414号）上，如此表述“由于该次征收已实际开展，大多数房屋已经被征收，”。王华与定安县人民政府申诉行政判决书（（2015）行提字第21号）上，如此表述：“但因其违法强制清理行为已经实施完毕，且定安县政府已经收回诉争国有土地进行开发利用。”等等，都说明我国司法实践中的情势判决案多与城镇化建设中由行政管理行为引起的纠纷密切相关。

（二）我国情势判决法律制度在司法实践中的困境

1.我国绝大部分情势判决的论证匮乏

“给国家利益、社会公共利益造成重大损害”是作出情势判决的前提，但部分判决书居然丝毫没有提及该项内容。如高成彦、高成永与白银市公安局白银分局治安行政处罚二审行政判决书（（2014）白中行终字第20号）和魏厚建与利津县公安局、田金红、田建明、东营新能化工有限公司行政许可一案二审判决书（（2013）东行终字第24号），这两份判决书在确认行政行为违法之后，均直接引用相关条款作出情势判决。又如张菊英与衡阳市城乡规划局行政规划再审行政判决书（（2015）湘高法行再终字第2号）中所述：“且涉及重大社会公共利益，不需撤销。”该判决书并没有做任何分析推理就直接确认了为保护“国家利益、社会公共利益”下此判决。

极少数情势判决对“公共利益”略有论述。如袁可明与习水县三岔河乡人民政府行政征收一案行政二审判决书（（2016）黔03行终90号）：“被征收的土地主要用于该乡旅游项目基础设施建设。符合习水县城乡发展规划和该乡的整体经济利益。被征收的土地也投入建设，且项目建设对拉动当地经济发展，改善当地民生都有积极的作用，特别是当前实体经济下滑的情况下，意义更为重要。如果判决撤销被上诉人的土地征收行为，必然会给当地社会公共利益及其他被征地农户造成重大损害。”还有付文云等、张惠英等与金华市人民政府行政批准二审行政判决书（（2015）浙行终字第194号）是这样表述的：“但鉴于涉及国家重点工程杭长铁路客运专线项目建设的公共利益，且多数被征收人与征收部门已经签订征收补偿协议，故不宜撤销被诉行政批准行为。”以及王富文与郓城县人民政府行政征收二审行政判决书（（2016）鲁行终230号）这样表述：“但老电影院旧城改建项目属于政府组织实施的公益建设项目，撤销该征收决定将会给公共利益造成重大损失”。申友富与务川县人民政府行政征收决定一案行政判决书（（2015）黔高行终字第797号）表述为：“应予撤销，但由于该项目建设对促进务川县经济社会发展有重要意义，”；年国安诉界首市人民政府土地行政征收一案二审判决书（（2015）阜行终字第00094号）如此表述“依法应予撤销。但因涉案土地已经根据城市规划用于道路、医院和学校等项目的建设，如果撤销将对公共利益产生重大损害，故应對该征地行为确认违法。”

还有一些情势判决对“公共利益”的理解颇为另类。在上诉人王玉柱诉盘山县住房和城乡建设局房屋行政登记一案二审判决（（2016）辽11行终字第00019号）中，仅涉及一个人的利益也被认定为“公共利益”：“涉案房屋几经易手，现登记在郑凤丽名下，在没有证据证明郑凤丽取得房屋权属行为违法前，应当认定郑凤丽取得了涉案房屋的所有权。”“从维护交易秩序，避免社会共同利益遭受损害考虑，判决被上诉人的行政行为违法。”任林冲与吕梁市公安局交通警察支队行政处罚二审行政判决书（（2015）吕行终字第103号）“被上诉人于交通事故发生五年之后才对上诉人作出处罚，且未履行相关告知程序，”“属程序违法；但对上诉人的处罚结果正确，符合《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条之规定。本案中，若撤销该处罚，对规范道路安全交通秩序将带来不利因素，放纵违法行为的发生，会给国家利益或者公共利益造成重大损失，失去国家法律、法规对违法行为的约束力。”法官居然认为撤销一个程序严重违法的行政处罚行为会放纵违法行为的发生，用抽象的、宏大的解释任性扩大了“国家利益或者公共利益”的范围。

2.我国的情势判决绝大部分缺乏补救措施及补偿内容

相当数量的情势判决根本没有提及体现保障行政相对人利益的补救措施和赔偿责任，少数案件只是笼统要求行政机关采取补救措施。当然，这也与原告的诉求是撤销行政行为而不是要求赔偿有关。如在高成彦、高成永与白银市公安局白银分局治安行政处罚二审行政判决书（（2014）白中行终字第20号）仅一句话表述：“责令白银市公安局白银分局采取相应的补救措施；”如陵水黎族自治县文罗镇坡村新西园经济合作社与陵水黎族自治县人民政府、陵水黎族自治县国土环境资源局二审行政判决书（（2015）琼行终字第262号）所述“陵水县政府和陵水县国土局应采取补救措施，对涉案土地的权属进行调查或确权，确认土地权利人。且修建排水沟占用土地和未清理施工现场的行为确实对涉案土地的耕种造成实际影响，陵水县政府和陵水县国土局应与土地权利人就修建排水沟占用土地的补偿及清理施工现场问题依法进行善后处理。”已算是对补救措施比较具体的表述，但也没有实质内容。以下两个案件是最高人民法院再审案件，罕有明确了行政机关承担的赔偿责任。在海南省定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府收回国有土地使用权及撤销土地证再审行政判决书（（2012）行提字第26号）中如此判决：“责令定安县人民政府自本判决送达之日起15日内一次性向定安城东建筑装修工程公司支付收回土地使用权补偿款135万元及同期银行贷款利息。”在王华与定安县人民政府申诉行政判决书（（2015）行提字第21号）明确指出：“定安县人民政府赔偿王华损失749851元。”

三、我国情势判决法律制度存在缺陷的法理分析

（一）情势判决违背法律至上原则

法治精神的第一要义是法律至上，强调以既定的法律规则为根据进行思考和判断，强调宪法法律的尊严和权威。从情势判决适用最普遍的土地征收、房屋拆迁、城市规划建设等领域来看，我国并不是处在无法可依的状态。近年来，《土地管理法》《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《行政强制法》等对政府征收拆迁等行政强制行为的法定要件、程序均提供了明确的法律依据。事实上是地方政府明知这些法律规定却故意违反并刻意加快执行速度，以“生米煮成熟饭”的既成事实“逼迫”法院无奈地做出情势判决，这反过来又鼓励了行政机关继续违法行政。

现代社会中的社会关系错综复杂，不同社会主体的价值观存在差异是必然的。法律的制定经过民主、严谨的程序，立法过程同时也是各种利益经综合权衡、博弈的过程，最终通过的法律体现了全体人民意志和利益，明确界定了各类社会主体的权利义务，最终体现了“人民利益”“国家利益”和“公共利益”。对于行政权而言，在法律规范范围内和法治轨道上运行就是实现了“人民利益”、“国家利益”和“公共利益”；对于司法权而言，法官应当成为法律的守护神，在现行法律制度中寻求公平正义，是其行使审判权的基本原则。法官不能抛开合法与非法这个最起码的标准去判断行政行为的利与弊、成本与收益、公平与效率。至于所谓的利益衡量，笔者认为那仅仅是法律存在空白或法律条文不明确时使用的一种方法论。如果法律已经作出了明确规定，法官还加入自己的价值观，去衡量所谓的合理与效果，最终必然导致司法裁判的恣意性和主观性，颠覆的是整个法治秩序，更何况司法是国家权力的重要运作方式，司法公正本身就是“国家利益”。

（二）情势判决中的司法权僭越了立法权

法官在司法过程中必须充分尊重分权原则的法治精神，克制、消极地遵从法律规范，“法官毕竟是法律的阐释者而不是法律的创造者”[4]。“维护公共利益、国家利益”是主张情势判决法律制度正当性一派的最主要理由。但是，公共利益和国家利益优先于公民基本权利的正当性必须通过法律的明示。具体来说，我国立法法规定了法律保留原则，要求限制公民基本权利的重大事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会以制定法律的形式规定。情势判决是在违法行政的事实发生后，由司法权直接限制甚至剥夺公民的基本权利，其实质是认为司法可以超越法律甚至是违反法律，无异于主张“法官造法”，违背了法律保留原则僭越了立法权。尤其是由于“公共利益”“国家利益”概念内涵的模糊性，法官们的自由裁量权有了极大的发挥空间。

（三）情势判决忽略程序正义

程序正义是实体正义的前提，要求各类主体在探寻事实真相时必须遵循正当的步骤，采取合法的方式。诉讼中的程序正义可以阻隔法官对法外因素的过多考虑，排除选择和适用法律过程中的不当和偏向。司法审判按一套开放、公平、透明的程序规则进行，也许最终判决结果不尽如人意，但因有程序这个“形式性操作杠杆”，各种不满都会自我释然。一方面，由于“禁止诉外裁判”原则，行政判决不应脱离或超越原告的诉求范围，或是驳回原告的诉讼请求，或是判决撤销或变更被诉行政行为。情势判决置原告的“撤销违法行政行为”的诉请而不顾，枉自作出行政行为“确认违法”却维持其效力的判决，明显超越了原告诉求，导致行政相对人正当权利无法通过法定的救济渠道实现，严重伤害行政相对人对司法的信任。另一方面，情势判决中原告诉求是撤销违法的行政行为，被告也仅就被诉行政行为的合法性进行抗辩，双方根本无需也不可能对是否“公共利益”或“国家利益”的问题进行论辩，这个关乎情势判决的致命问题最终完全由法官在作出裁判时进行判断。无疑，情势判决中“公共利益”或“国家利益”的认定明显违背了程序正义的最基本要求——公平听证，即各方当事人拥有自我辩护的权利，裁判者必须在听取各方当事人的申辩后才能做出裁判。尤其是在情势判决中，被告理应对“公共利益”或“国家利益”承担更大的论证责任。

（四）情势判决违背法律逻辑

司法裁判是以法律事实与法律规范认定为中心的思维活动，采用的是“規范+事实=判决”的三段论演绎的法律方法。情势判决一方面确认某一行政行为违法，另一方面抛离现成的法律规则、法律秩序转而兀自衡量国家利益、公共利益与原告的利益，最后继续保持违法行政行为的效力。这种违背法律逻辑，合法性评价与有效性评价无法统一的判决严重地冲击着社会的法治观念，造成公众的不解与疑虑，难以获得人们的普遍认同和尊重。

四、新形势下我国情势判决法律制度的归路

绝大多数法治发达的国家由于有完备的行政程序及救济手段和较高水准的司法裁判并不普遍采用情势判决法律制度。即使在情势判决法律制度的发源地日本，随着法治水平的提升和相关制度的完善，适用情势判决的情形也寥寥无几[5]。即使在我国台湾地区在2001-2006年期间也仅有5个案件适用情势判决[6]。由此看来，随着我国行政程序和司法裁决的完善，情势判决法律制度的适用机会也将大为降低，在当前司法环境下应通过以下措施约束我国情势判决法律制度当中违背法治精神的内容。

（一）严格规范并限制情势判决

1.提高适用情势判决的司法层级。现行《行政诉讼法》对适用情势判决的法院层级没有任何限制。情势判决案件一般较为复杂，我国基层法院审判能力较薄弱并容易受制于其他权力，需要更加专业且超脱的司法主体进行裁判。因此，应将情势判决的适用层级提升为中级以上人民法院，并强调充分利用庭前交换制度，听取当事人的申辩意见。该类案件无疑属于重大疑难案件，必须由合议庭提出意向，报经院长提交审委会讨论审慎决定。

2.强调情势判决书严格说理。判决书的说理是判决的灵魂。情势判决的核心是国家利益或公共利益的认定及各种利益的权衡，当这些关键因素确实缺少客观标准时，主观评价无法避免，司法裁判必然拥有极大的自由裁量空间。这就需要法官充分运用法律原则、法律制度、法律逻辑，根据证据规则阐明论证判决理由，特别是要对所涉当事人具体利益、相关群体利益、以及社会公共利益等各种利益进行科学的理由论证和交换计算及最终的价值选择进行详尽的释明。通过强化裁判说理最大限度地提高当事人和社会公众接受判决书的程度并将司法裁判过程清晰透明置于公众的监督之下，可以有效约束法官的自由裁量权更可以提高司法的公信力。

3.以司法解释和指导性案例的方式统一情势判决尺度。法制统一的原则要求同样的法律应当得到同样的适用。我国情势判决的涉及状况复杂疑难，司法判断标准不明，导致社会公众及当事人对个案裁判结果难以产生稳定预期。最高人民法院应该专门对此类案件进行全面梳理，发布司法解释统一情势判决适用，尤其通过最高人民法院发布典型的、具有样板性的情势判决案例，可以有效地适应纷繁复杂且变动不居的社会变化，避免各级各地法院出现“同案不同判”“同法不同解”的状况。

（二）适用其他合理合法的判决方式尽量避免情势判决

1.适用行政信赖利益的保护制度。行政信赖保护原则指行政相对人基于行政行为的效力，而对该行政行为产生合理的信赖利益必须得到保护，强调的是法律关系的“稳定性”与“持续性”。行政机关是代表国家行使管理权能的主体，行政法律关系更需要具有稳定性和持续性。如果行政机关可以随心所欲地变更行政行为，不但行政相对人难以预料、安排自己的生产生活，已衍生出的各种法律关系还将引起错综复杂的利益冲突，其后果更为扑朔迷离无法预料，政府的信用权威也不复存在。我国2004年的《行政许可法》明确了信赖保护原则，其第8条规定：“公民、法人或者其他社会组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。”譬如在情势判决中所涉及的大量旧城区改造的案件往往都是这种情形：行政机关在征收行政相对人旧房时存在着明显的行政违法行为，然而在案件的审理时行政相对人的房屋已经被拆除，并且商品房已经在建甚至完成并已出售给众多业主。如果司法裁判撤销被诉的行政行为，则需要拆除已成为违法建筑的商品房，不仅会造成巨大的损失，并且使各种新的民事法律关系错乱不堪，将滋生更多的社会矛盾。实际上，这类案件判决可以直接适用行政信赖利益保护制度不予撤销被诉的行政违法行为（当然，原告仍有向违法的行政机关申请国家赔偿的权利）。虽然采用情势判决与适用信赖利益保护制度判决都是维持违法行政行为的效力，但两者在价值取舍上是不同的，适用信赖利益保护制度的判决关注重点是个人利益（即案件中第三人的利益）以及具体的社会秩序，而适用情势判决法律制度关注的重点是公共利益、国家利益。具体的个人利益和具体社会秩序较之空泛的公共利益、国家利益更为明显可察，在司法判决书中的说理更为有力，在民众接受度和对法治原则的尊重方面更有优势。

2.直接判决行政机关违法并承担赔偿责任。司法实践中，绝大部分情势判决的做出是由于行政强制措施已执行完毕，无法或难以恢复原状。这种类型的案件完全符合我国《行政强制法》第四十一条：“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。”法官可以依此径直判决该行政行为违法并撤销该行政决定，但由于存在无法恢复原状或者退还财物的客观事实，依法判决给予原告赔偿。这种判决具有明确的法律依据，其逻辑符合法治的精神及一般民众的普遍认知，也比采用情势判决更具合理性和说服力。

（三）从源头减少适用情势判决法律制度的情形

1.完善并强化行政决策事前程序制度。我国发生违法而又不可撤销行政行为的主要原因之一是缺乏完善或不重视行政决策事前程序。譬如，大量出现进行情势判决的征地拆迁领域，往往是政府在决策过程中不及时、全面地向社会公开相关信息，忽视行政相对人的知情权、参与权，行政决策一旦作出即具有公定力与执行力，一系列法律关系或事实状态随之展开，导致行政行为违法而房屋已经被拆除，土地已建设，最终造成法院不得不采用情势判决的被动局面。因此，提升对行政决策公平效率的认识，完善和改进信息公开制度、听证制度、说明理由制度不但可以保障行政相对人权利，还可以有效地增强行政机关与相对人的沟通交流，发挥及时化解冲突的功能，大量减少不可撤销行政行为的产生，消解情况判决适用的困境。

2.改革行政诉讼中的临时权利保护制度。我国行政诉讼法中关于起诉停止执行制度确立的是“一般不停止执行，例外停止”原则，以列举方式规定了可以停止执行的例外。鉴于其他国家相关理论与实践的经验、教训，笔者认为应该将一般原则和例外规定反向规定为“一般停止执行，例外不停止执行”的原则：“诉讼期间原告或者利害关系人可以申请停止行政行为的执行。但如果行政行为不及时执行可能严重影响国家利益、社会公共利益或者第三人利益时，经行政机关或者利害关系人申请，人民法院可以决定不停止执行。”由行政机关或利害关系人承担“国家利益、社会公共利益或者第三人利益”举证责任。如此，行政相对人可以通过行使行政诉讼中的临时权利保护措施，尽量避免难以回转的行政决定成为现实，督促行政机关更谨慎作为，充分发挥行政诉讼保护行政相对人权益的功能。

3.建立行政诉讼和解制度。长期以来，我国行政法学的主流观点认为行政诉讼的目的之一是司法机关对被诉行政行为作出合法性判断以监督行政机关依法行政，并不存在调解的空间，2015年《行政诉讼法》第六十条仍然规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但由于《行政诉讼法》第六十二条允许行政机关改变或者撤销被诉行政行为，行政相对人可以向人民法院申请撤诉，所以在行政审判实践中普遍存在名为撤诉实为和解的现象。笔者认为，单一的裁判解决方式不仅无法达到定纷止争的目的，还可能激化行政相对人与行政机关的矛盾。在立法上积极承认和规范行政和解制度，可以更有效的解决行政纠纷。尤其在行政机关的行政行为存在事实不清、程序明显违法、适用法律不当等违法性时，但面临如判决撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害而可能导致情势判决的案件中，行政诉讼和解制度的适用则给法官提供了更为有效、合法的途径。在这个过程中，双方当事人可以就争议中的事实、依据的法律和相关证据以及利益需求充分而全面地表达自己的意见，法官拥有指挥、调控、审查、监督的权力，并适时为双方提供协商、对话的机会和场合，必要时也可以提出供当事人协商讨论的和解方案，最终当事人双方以自愿平等为原则达成和解协议，原告认为诉讼目的已经达到而申请撤诉。行政和解可以有效地解决前述情势判决存在的诉判不一致，补救措施赔偿内容无法下判的难题，减少行政机关与行政相对人在诉讼中消耗的大量人力、物力、财力，舒缓民众与行政机关的对立情绪，在法律允许的范围和合理的限度内保障个人利益，维护国家利益，其结果更易被行政相对人接受，进而减轻法院压力。

参考文献：

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