侯建良

中国古代考核制度源远流长。据古籍记载，舜的时候就实行过“三载考绩，三考黜陟”（黜，罢免；陟，升迁）的定期考核办法，以后逐步完善，一直到清末。古人在长期的用人实践中，根据用人的实际需要创造了若干不同的考核形式：有结合任期的定期全面考核，称为“考课”“考绩”“上计”“考满”等；有以廉政、整顿官员队伍为目的的考核，称为“刺察”“访察”“京察”“外察”等；有以选拔任用为目的的考核，一般称为“考察”等。这些考核形式相辅相成，构成了 一个完整的考核体系。

考核是一项不可或缺的人事管理制度。古人认为，考核的作用主要有二：一是“察贤否”（否，音pǐ，是坏或恶的意思），考核是识别人员行为善恶、能力大小的重要手段，考核结果可以作为对人员实施升降去留的直接依据；二是“明功过”，通过考核明确人员有哪些成绩和过错，赏功罚过，对人员直接起到激励进取、督促工作、监督行为的作用。

正因为考核有如上作用，所以古代政治家对考核历来重视。唐太宗曾经说：“考核官员业绩的优劣，并以此决定对他们的罢免或升迁，这是古往今来国家普遍实行的制度。”a贞观六年（632），有一次魏徵在与唐太宗讨论用人问题时说：“知人善任，自古以来就是一件难事，所以要通过考绩来决定官员的升降，了解他们的善恶。”a魏徵在这里讲的考绩，就是指的定期考核制度，唐朝一年一考，四年（地方高级官员是三年）决定升降。魏徵认为，只有通过考核来决定官员的升降，才能减少用人上的失误。

清乾隆二年（1737），乾隆皇帝对内阁有一大段谕旨，特别强调了“察吏”的重要性，对各地长官不注意考核下属大为不满，着实发了一顿脾气。其中说道：“从来为政之道，安民必先察吏。所以，作为督抚这一级担负封疆重任的高级官员，应该懂得除了做好察吏这一工作外，别无其他根本办法能使百姓安居乐业，自到任之初，就应当认真考察，广泛征求意见，详细鉴定识别，核查是否名实相符，听其言观其行，务求找到能够提出治国良策、教化百姓的人才，从而不辜负我广求人才的心意。”b实际上，将“察吏”当作治理国家的首要任务，并不是乾隆皇帝的独有认识，而是统治者长期治国的经验总结和共识。林则徐将这一经验概括得更简洁：“立政之道，察吏为先。”③

既然考核作用重大，那么如何才能做好考核工作呢？古人在这方面有很多经验值得借鉴。

（一）务求严格，防止流于形式

再好的制度，如果不严格执行也是枉然。各个朝代都不同程度地存在考核不认真，甚至流于形式的问题：往往是朝代前期做得比较认真；中期如果有的皇帝振作一下，出现“中兴”局面，考核也会趋于严格；其他时期不认真的情况比比皆是，特别是每个朝代的末期，吏治败坏，朝典废弛，考核仅有其名，而无其实。据《唐会要》载：“自至德（唐肃宗年号）以后，考绩部门所搞的考绩结果大多失实，能经常上朝的京官及各州刺史，从来不分好坏，都给予‘中上考。”a考核如果不分等次，彼此一样，那考核也就无法成为升降赏罚的依据了。这种状况自然会引起一些有责任心的官员的忧虑和反对。唐德宗贞元七年（791），考功郎中上奏说：“自三十年以来，各部门都一律给本机关人员申报‘中上考。按照考课的本义，考课结果是不应雷同的。如果这样下去，事久因循，朝廷制度恐怕就要废掉了。”b这无疑是在皇帝面前对考核不认真的积弊敲了一次警钟。

大致说来，唐朝的考核工作还算比较好的，其他朝代考核不认真的问题更加严重。以清朝为例，考核不认真的问题一直不同程度地存在，直至清末；朝廷对考核不认真的严厉批评和对考核工作的严格要求，倒也从未间断。

据记载，清代给官员写的“考语”（考核鉴定），经常出现“拘泥对偶，组织浮词，抄誊旧案，虚应故事”的问题③。考核鉴定全由对偶的华丽词句组成，很多考语还是从往年的考核鉴定里抄录过来的，这样的鉴定自然是毫无用处，只是“具文”而已。乾隆七年（1742），皇帝谕旨批评说：“近来各省计典（指地方三年一次的‘大计考课），颇有视为具文、苟且塞责者。”a乾隆十年（1745）十月，乾隆皇帝又在给内阁的谕旨中，对一个叫图尔炳阿的巡抚提出了严厉批评，原因是“他对全省属员的考核鉴定，都是只有优点而没有缺点”，“千人一面漫无区别”。乾隆皇帝指出：“巡抚肩负考察全省官吏的职责，注意发现和合理使用人才的事情最关紧要，若是考核鉴定人才的事做不好，那担任这样的重任怎么能够称职呢？”b他讲得非常到位，既对不重视考核工作的敷衍态度进行了严厉批评，又从高级官员是否称职的高度对领导的考核工作提出了要求。

（二）客观公正，防止弄虚作假

考核制度的生命力，在于能对被考核者作出客观公正的考核评价，即考核结果要客观公正。考核结果能否客观地反映事物的本来面目，受很多因素影响，但最能影响“客观”的因素，就是能否做到“公正”。考核不公正，就不可能得出客观的考核评价。所以，保证考核效果，公正是关键。而各个时期的考核是否公正，与当时的吏治好坏和官场风气密切相关。

考核不公的问题有各种各样的表现，最为常见的，一是宽上严下，欺软怕硬，双重标准；二是以恩怨好恶为转移，考核结果严重失实；三是以考核为交易，贿赂请托，营私舞弊；四是借考核之机打击报复，党同伐异，颠倒黑白。如此种种，直接影响了考核结果的客观真实性。考核失真，自然就难以作为升降赏罚的真正依据，当然也就起不到整顿吏治的实际作用。所以，历代明君贤相无不强调公正考核的重要性。例如，乾隆皇帝有一段关于考核的谕旨就讲得比较到位，他是这样说的：“国家举行‘大计（地方官员的定期考核），这是每三年举行一次考绩，并决定升降赏罚的重要制度。各地总督巡抚按照职责应管好这件事，一定要秉公去私，杜绝请托，精心认真地进行鉴别，不得借机拉同伙、搞偏向，要做到提拔一人而众人都受到激励，罢免一人而众人都受到教育。这样一来，官场便得以整肃，吏治便得以清明，各个管理部门的工作就会顺利开展，百姓生活就会因此受益。”a这段谕旨强调的重點，就是要求考核做到“秉公去私”。这跟我们现在强调坚持公正原则是一个意思。

（三）考核务实，与任用、奖惩相结合

考核不是摆样子，不是为考核而考核。考核之所以重要，在于它有用。考核的用处，就体现在考核结果要与任用、奖惩相结合。考核结果如与任用、奖惩不挂钩，考核的作用就会变得苍白无力，长此以往，考核便无人重视，形同虚设。

北宋知名学者李觏对当时“考绩”中存在的升降赏罚不与考核结果挂钩的弊病，进行了不留情面的批评。他说：“有功者晋升，有过者贬退，无功无过者职务不动，这样就可以激励有功者而惩罚有过者。然而现在的考绩却不是这样，而是无功无过者晋升，这就意味着晋升不必有功；有过者仍然担任原来的职位，这就意味着有过也不会被贬退。像这样有功劳无益处，有过错也无损失，那激励和惩戒的作用又体现在哪里呢？”a

尽管在实际考核中，一些地方长官和单位领导将考核视为具文，敷衍塞责，但历代关于定期考核（考课、考绩）的规定里，都明确要求考核结果要分出等次，并按等次进行升降赏罚。两汉时，考核好的称为“最”，差的称为“殿”，“最”者或升或赏，“殿”者或降或罚，即所谓“岁尽（年末）则奏其殿最而行赏罚”②。北魏孝文帝下诏规定，“三年一考，考了就升降”，并规定“考其优劣为三等”，“上等的升迁，下等的贬降，中等的保留原职务”。③唐代考课结果分为九等，一年一小考，根据考核结果实行加禄或减禄的赏罚，四年一大考，决定官阶的升降。宋代一年一考，三考为一任，“定为三等，中等的不赏不罚；上等的或者升转官职，或者缩短任期，提前进行任满考核；下等的或者降官，或者延长任期考核的年限”④。明代三年一小考，九年一大考，结果分称职、平常、不称职三等，根据考课结果，还要参考原任职务的繁简程度，决定奖罚；奖赏一般是晋升官阶等次，有时还采用升职、荫子（给孩子安排工作）、封赠（给家人封号）、加禄等激励办法；处罚一般是降官阶等次、罚俸，太差的要降三四等，甚至不安排官职而“杂职内用”，直至罢免回家。清代的考课，既包括对“才、守、政、年”的全面考核，也包括对“贪、酷、疲软、不谨、年老、有疾、才力不及、浮躁”等八类问题的考察，称为“八法”（“八法”考察始自明代，但当时未列入定期考核之中）；全面考核合格的升级，被列为“一等”（京官）或“卓异”（地方官）的列入候选升职名册，“贪、酷”者革职提问，“疲软、不谨”者革职，“年老、有疾”者退休，“才力不及、浮躁”者酌量降调。

关于考核与赏罚的关系，宋代学者苏洵有一段论述堪称精辟，他是这样说的：“有官员就要有考核，有考核就要有赏罚。有官员而无考核，就等于无官员；有考核而无赏罚，就等于无考核。”a如果没有考核，那就等于对官员队伍无管理，只是虚置官位而已；如果考核不与赏罚挂钩，那考核就没用了，考核制度便形同虚设。这两句话言简意赅，概括了考核的作用以及考核必與赏罚挂钩的重要性。