罗德

行政部门分类及其职能调整的思考

罗德

行政部门分为资源管理、社会管理、经济管理、资产管理四类；经济管理部门又分为行业管理部门和职能（专业）管理部门；行业管理部门是一个综合管理部门，就像全科医院，包含了职能管理部门的所有职能，承担管理工作的第一责任和主要责任；职能管理部门是一个专业管理部门，就像专科医院，归属在行业管理部门之内，承担具体的管理职责；在行业管理之外，可另设职能管理部门，负责统筹协调、技术保障等；在科学分类的基础上，设置必要的管理部门，赋予各部门明确、准确的职能职责；重点加强县（区）政府机构、部门职责职责建设。

行政机关权力运作体制机制体系效能的高低，直接影响到国家社会、经济发展的速度和质量。根据不同的情况和需要，我们设置了许多不同的部门，掌管不同的社会、经济事务。但甲部门与乙部门的性质并不是相同的，如公安部与农业部并不是同一类的部门，前者是社会管理部门，后者是经济管理部门；而农业部与安监总局也不是同一类的部门，前者是经济行业管理部门，后者是经济职能管理部门。政府组成部门大致可以分为如下四类。

一、资源管理类1.人口发展和社会保障2.国土资源和环境保护二、社会管理类3.国防4.外交5.国安6.公安7.司法8.监察9.财政10.发展规划11.民政12.民族和宗教政府（行政）（一）行业（综合）管理类三、经济管理类13.农产14.工信15.商务16.交通运输17.金融（银行、保险和证券）18.住房和工程建设19.文化20.教育21.医疗卫生A常设部门：①.工商；②.财务；③.质监；④安监；⑤.劳动用工；⑥.废弃物治理B直管部门：⑦.税务；⑧.审计；⑨.统计；⑩.人行（央行）；⑾.海关四、资产管理类22.国有企业（资本）管理；23.国有事业单位（资产）管理（二）职能（专业）管理类

资源管理类，主要对国家自然资源（人和物）进行管理与服务，分为两个部门：人口发展和社会保障部、国土资源和环境保护部。

社会管理类，主要对单位和个人的社会活动进行管理与服务，包括国防部、外交部、国安部、公安部、司法部、监察部、财政部、发展规划部、民政部、民族宗教事务部等。

经济管理类，主要对企事业单位和个人的经济活动进行事前（审批或备案）、事中、事后管理与服务，企事业单位或个人未获允许，不得开展经济活动。其又分为两个小类：一是行业（综合）管理部门，对所属行业内的企事业单位和个人的经济、社会活动进行综合管理与服务，包括农产部、工业和信息化部、商务部、交通运输部、金融事务部、住房和工程建设部、文化部、教育部、卫生部；二是职能（专业）管理部门，对企事业单位和个人的某一项活动进行管理与服务，其又分为两个子类：A类,各级常设部门，包括工商、财务、质监、安监、劳动用工、废弃物治理等；B类,中央直管部门，包括人民银行、税务、统计、审计、海关等。

资产管理类，主要对国有资产进行监督管理，负责其资产的保值增值，包括国有企业资产（资本）管理委员会和国有事业单位资产管理委员会等。

这里着重谈一谈经济管理类部门。

假如，我们整个社会只有一家企业，显然，农产、工信、商务、交通、金融、住建等行业管理部门就可以免设了。然而，工商、财务、质检、安监、劳动人事、废弃物治理等职能管理部门却是必不可少的。因为即使只有一家企业，政府也要对企业的这些生产经营行为进行监督和管理，比如：工商部门要对企业的投资者、注资量、经营范围、厂房设备、技术要求、准入条件等进行登记和审核（或备案）；财务部门要对企业的往来账务进行监管；质监部门要对企业提供的产品或服务质量进行监管；安监部门要对企业的生产安全进行监管；劳动用工部门要对企业的劳动用工、职工福利、劳动保障等进行监管；废弃物治理部门要对企业排放的废弃物治理情况进行监管等等。

随着经济的发展，企业越来越多，行业也越来越复杂。为适应经济发展的需要，人们将经济活动按劳动对象划分成了农业、工业、商业、建筑、金融、交通、教育、医疗、文化等不同的行业，并设立相应的行政部门进行监管，于是出现了职能管理部门与行业管理部门同时对企业实施监管的局面。在分工不清、职责不明的情况下，极易导致行业管理部门与职能管理部门之间，或相互争权夺利，或相互推诿扯皮，给行政管理带来混乱。

解决这个问题有两种方式。一是以行业管理部门为第一责任人进行管理，承担第一责任和主要责任。二是以职能管理部门为第一责任人进行管理，承担第一责任和主要责任。

第一种方式是比较普遍采用的解决方式，即将工商、财务、质检、劳动用工、安全生产、废弃物治理等监管职能进行拆解、归并到农业、工业、商业、金融、住建、交通等行业管理部门之内，由行业管理部门履行第一责任和主要责任，而原来的工商、财务、质检、劳动用工、安全生产、废弃物治理等部门的管理职责则弱化，承担第二责任和次要责任，主要起到政策研究、统筹协调、技术保障、信息联络等作用。

第二种方式现实中部分存在，政府设立工商、财务、质检、安监、劳动、污染治理等管理部门，履行第一责任和主要责任，行业管理部门履行第二责任和次要责任。但这样势必导致要在工商、财务、质检、安监、劳动、污染治理等部门之内再分设农业、工业、交通、商务等分部门，才能有效进行监管。这显然与设置行业管理部门的初衷是相背离的。

不管采取哪种方式，都只能以其一为主，而不能两者同时采用，否则将导致混乱。

其实，形象地看，行业管理部门就相当于全科医院，职能管理部门就相当于专科医院。将工商、财务、质检、安监、劳动、废弃物治理等职能，集中到行业管理部门，对所属企事业单位提供从生到死、从人到物，从财务、质量到安全生产、劳动用工等提供全方位、一条龙的管理与服务，就好像全科医院一样，什么“病人”都“医”，什么“病”都“治”。而职能管理部门，则只对所属企事业单位提供某一方面的管理与服务，比如工商负责注册登记，财务负责账务管理，质检负责质量监督，安检负责安全生产，劳动负责劳动用工等，就好像专科医院或全科医院下设的科室，只为某些“病人”治“病”，或只“治”某一种“病”。

在医疗活动中，病人可以选择医院，医院在某些情况下也可以选择病人；医院与医院之间也可以相互竞争。但在行政管理活动中，这种状况是不能允许出现的，部门与部门之间必须分工明确，职责分明，条理清楚，一目了然。否则，就会出现分工不清，职责不明，权责不符，人浮于事，有利（或无责）就趋之若鹜，无利（或有责）就推诿扯皮，导致工作看起来大家都在管，其实大家又都没管，只能用“有关部门”一语代之。

在我国，政府还对国有资产负有监管职责，并且同时有大量的事业单位存在（事业单位其实就是承担较多的公益职责、以追求社会效益为主、经济效益为辅的经济法人）。在社会主义市场经济条件下，多种所有制同时存在，要实现公私资产（资本）在法律层面和政府公共管理层面的公平发展，就必须剥离主管部门对国有企事业单位的人事和资产管理权，另设资产管理机构进行专职监管。不然，主管部门在履行管理与服务职能职责时，难免不对国有企事业单位有所倚重，而对民营企业有所轻慢。

综上所述，对行政部门分类和职能调整做如下建议：

社会管理部门不直接参与监管企事业单位的经济经营活动。

行业管理部门内设工商、财务、质检、安监、劳动用工、废弃物治理等分部门，为所属企业提供“一条龙” 全流程管理与服务，但不跨行业监管非本行业的企事业单位。

在行业管理部门之外，可设工商、财务、质检、安监、劳动用工、废弃物治理等技术保障与协调部门，负责统筹协调不同行业部门之间的监管工作，并提供技术支持和保障。

对税务、统计、审计、人行、海关实行直接管理。

增设事业单位管理部门，与国资委一起，代表政府行使资产所有者权力，负责所属企事业单位的人事安排和资产保值增值工作，领导其执行国家法律和党的路线方针政策。

加强县（区）政府职能建设，将初审、初备、初核、初查、初罚等初管权充分赋予县（区）政府。县（区）政府处在我国社会治理的第一线，直接面对千万百姓和企业，是中央政策的执行者和实施者，是社会经济治理的最主要力量，但目前职能与其承担的任务不相匹配。而且，越到基层，管理的复杂程度越高。假设国务院机构复杂程度为1，省级机构复杂程度可达3，地市级机构复杂程度则可达5，县级机构复杂程度则可达7，而乡镇则可能达到10。上级机构组成和职能“毫厘”的放开，到基层可能就是“千里”的偏差，导致县级机构臃肿庞杂、设置混乱、职能不清、职责不明、人浮于事、推诿扯皮，文件会议满天飞，工作务虚不务实等问题。

具体的调整思路有：

设人口发展和社会保障部。一个国家最主要、最重要的资源不是土地、矿藏、森林等自然资源，而是人口。人的潜力是无限的，况且人的生存发展也是我们各项工作的最终目的。因此，人口发展和社会保障部应排在第一位，将人口发展规划、职保、社保、医保、低保、优抚、优待、扶贫等工作纳入人口发展和社会保障部统一管理。

设国土资源和环境保护部。将国土资源部与现在的环境保护部、水利部合并成国土资源和环境保护部。国土资源是国民世代永续生存发展的必要条件。国土资源和环境保护部，负责对所有国土资源，包括土地、矿藏、山川、河流、森林、湖泊、沙漠、海洋、野生动植物、地下文物，以及阳光、空气、风力等资源进行勘查、转让、出租、出售，并对资源、环境进行保护和治理。任何组织和个人，非经国土环保部门许可（天然权利除外），不得占用或使用国土资源，不得破坏国土环境，否则，国土环保部门可以直接采取罚款、停业整顿（停水、停电、停气、断路、断资金渠道、断通信联络）、限制单位或个人消费、关闭、收回资源使用权等方式进行强制处罚。废弃物在排出企业、排入环境之前，不能算是污染，必须由企业来负责消纳和再利用；而只有在企业将废弃物排出企业、排入环境之后才是污染，政府在对企业进行处罚的同时，负责对污染进行治理。将企业排污费改为污染罚款，纠正缴费即可合理排污的错误认识。

设国防、外交、国安、公安、监察、司法、财政、民政、发展规划、民族宗教等社会管理部门。

设农产部、工信部、商务部、金融部、交通运输部、住建部、教育部、卫生部、文化部等行业主管部门，其内均下设工商、财务、质监、安监、劳动用工、废弃物再利用等职能部门，为企事业单位提供全方位、一条龙的管理与服务。撤销科技部，将科技部职能分散到各行业管理部门，可促使科技更好地与市场需求相结合，有利于企业的技术进步和科学的发展。

设工商总局、财务总局、质监总局、安监总局、劳动用工监督总局、废弃物再利用总局等技术支援保障部门，不再与行业管理部门同列，主要起统筹协调、政策研究、技术保障、重点抽查等作用。

设国有资产管理委员会和国有事业单位管理委员会。国有资产管理委员会主要负责对完全市场化竞争的、以追求经济效益为主、社会效益为辅的所有国有企业的资本保值增值和人事安排，要从目前的管企业为主转变为管资本为主。国有事业单位管理委员会主要负责政府所属事业单位（比如学校、医院、科研单位、文化宣传单位等）的资产和人事管理，剥离目前行业管理部门对事业单位的管理权。政府对社会的投资主要通过此两个部门来进行；对行业、地区、企业的补助、补贴则可通过行业管理部门来进行。

设统计总局、税务总局、审计总署、人民银行、海关总署等直接管理部门，以保证中央的有关政策、措施能第一时间不走样地到达基层执行部门。

加强和完善县（区）级政府行政机构和职能建设，赋予其充分的初审、初备、初核、初查、初罚等初管权，下放中央、省、市（州）级政府对国企事业单位的监管权至县（区）级政府。严控县（区）级机构设置，防止其任意增加机构，任意调整职能。

总之，中央的政策措施要落地执行，国家的法律法规要有效实施，必须有一套从上到下分工明确、权责清晰的行政治理体制机制，和一支坚强有力、快速高效的治理队伍，就好比人要有一双灵巧有力的双手，才能干成各项工作。体制机制越清晰，执行才越有力量；职能职责越明确，执行才越有效率。在党中央、国务院的坚强领导下，我们国家的治理体系和治理能力建设一定能取得突飞猛进的发展，一定能为“两个百年”目标和中华民族的伟大复兴提供坚强的工具保障。

（作者单位：四川省达州市渠县巨光乡政府）