丁世显

人大及其常委会如何看好“钱袋子”，确保取之于民的钱用之于民？社会各界对加强人大对预算的审查监督期盼很高。4月19日，市十四届人大常委会第三十七次会议对《上海市预算审查监督条例（草案）》进行小组审议。会后，条例草案向社会公开征求意见，累计收到社会各方面通过电子邮件、信件等提出的意见共计42条。市人大常委会法制工作委员会还将条例草案印发部分市人大代表、各区人大常委会以及有关单位和社会团体征求意见；召开座谈会，听取了部分区人大、区财政的意见和建议。市人大常委会副主任吴汉民率市人大法制委、市人大常委会法工委赴闵行区虹桥镇进行了实地调研，并召开座谈会，听取了部分镇人大及镇财政所的意见和建议。各方面关注度高的热點问题，以及相应的修改完善思路主要体现在如何处理好四个“要不要”。

1、要不要将乡、镇预算纳入条例调整的范围

●各方意见：

有的委员提出，乡、镇人大和市、区人大的组织形式、运作方式不完全相同，建议对乡、镇预算审查监督是否适用本条例予以研究。在基层调研时，有的同志提出，部分区在乡、镇人大开展预算审查监督方面已经探索和积累了一些成熟的经验做法，但条例草案对此并未予以充分体现。

●背景链接：

在修改草案时，法制委查阅了其他省市预算审查监督条例，关于乡、镇预算是否纳入调整范围，各地处理方法不尽一致，主要有三类：第一类如，《北京市预算审查监督条例》的调整范围是市级预算的审查监督，区人民代表大会常务委员会的预算审查监督工作可以参照执行。乡、镇一级预算审查监督不适用该条例。第二类如，《浙江省预算审查监督条例》《云南省预算审查监督条例》，两者处理方法基本一致，明确全省各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会的预算审查监督适用本条例的规定，将乡、镇一级人民代表大会的预算审查监督工作纳入调整范围。第三类如，《河北省预算审查监督条例》明确适用于县级以上人民代表大会及其常务委员会的预算审查监督工作，乡、镇人民代表大会的预算审查监督参照执行。

从本市实践看，部分区、镇对加强和完善乡、镇预算审查监督工作积极开展探索，并积累了一些好的经验做法。如，闵行区七宝镇人大制定了七宝镇人民代表大会预算审查监督办法，对本镇预算审查监督工作的开展流程作了明确规定。浦东新区人大常委会今年制定了关于加强镇级预算审查监督的指导意见，结合本区实际，建立了镇级预算“会前征询”的制度，详细规定了会前征询的形式和环节。

法制委意见：

根据2014年修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称新预算法）的规定，乡、镇预算作为一级政府预算，和市、区预算一样，属于预算法的调整范围，且新预算法对乡、镇人大预算审查监督的职权也作了规定。法制委建议将乡、镇预算的审查监督纳入本条例调整范围。同时，考虑到乡、镇人大不设置常委会，其履行预算审查监督职权与市、区人大及其常委会确有差异，且各个乡、镇预算审查监督工作方式也不尽一致，法制委员会决定采用“两条腿”走路的立法模式，在部分条款增加对乡、镇人大开展预算审查的统一规定外，同时授权各区人大常委会和乡、镇人民代表大会可以结合实际情况，制定具体办法，做到刚性约束和灵活操作相结合，在依法统一有序的框架下，为本市各级人大积极探索预算审查监督新规则、新程序、新方法等创造空间。

2、要不要对重大财政政策、重大投资项目以及重点支出等概念进行明确界定

●各方意见：

在一审审议时，有的委员提出，条例草案中多处提及“重大财政政策” “重大投资项目”以及“重点支出”等概念，建议对这些概念作出明确界定，便于各级人民代表大会及常委会在行使预算审查监督职权时准确把握。向社会公开征求意见时，有学者也提出类似的观点，认为要使得相关条款得到落实，有必要对这些概念进行明确。

●背景链接：

经检索查得，在新预算法中有2处使用了“重大投资项目”一词，5处使用了“重点支出”一词，但也没有进行明确的概念界定。“重大财政政策”在法律、行政法规中尚未出现过，多见于财政部的规范性文件。全国人大法工委、全国人大常委会预算工委、财政部编写的《中华人民共和国预算法释义》提及未对“重点支出”作出界定，主要是考虑到各地发展结构和水平差异较大，在预算法作出原则性统一规定的同时，不宜搞一刀切，实际执行中，地方各级人大、政府可以根据因地制宜的原则自主确定。人大审查预算时，应当注意“重点支出”和“重大投资项目”安排的合法性、合理性、可持续性、安全性以及与保障民生的关系。关于“重大财政政策”，财政部制定的部门规章多次使用，但也未对此进行明确界定。本市实践中，重大财政政策一般是政府在工作中涉及的社会关注高、与民生密切相关，由市、区政府制定发布的财政政策。

法制委意见：

考虑到本市各区以及各乡、镇的经济社会发展水平以及区域经济社会发展目标不同，确定的重点支出以及重大投资项目也有差异，在开展预算审查监督时，各级人大和政府可以根据实际情况确定。关于重大财政政策和重大财政收支政策，本市实践中，重大财政政策一般由市、区政府制定发布，重大财政收支政策由市、区财政部门制定发布。考虑到国家和本市目前对重大财政政策和重大财政收支政策没有明确界定，有待进一步探索，为此，建议本条例对此不作具体规范。

3、要不要将预算联网监督写入条例

●各方意见：

在一审审议时，有的委员提出，全国人大已经明确提出推进预算联网监督工作，建议在条例中予以明确，进一步推进本市预算联网监督工作。

●背景链接：

近年来，广东等省市已经建立人大与财政的预算支出联网监督系统，人大对政府财政预算支出的监督已由事前、事后监督，升级为实时在线全程监督，取得了良好的效果。今年，全国人大对预算联网监督工作提出了总体规划和阶段性目标，争取用三年时间，逐步实现横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络，2017年的阶段性目标是在省级人大建立预算联网监督系统，首先实现省级人大常委会预算工委等与政府财政国库集中支付系统的联网，以便监督查询。可以说，预算联网监督制度呼之欲出。

法制委意见：

推进预算联网监督工作，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，有利于提高预算审查监督的有效性和针对性，全国人大已经对预算联网监督工作提出了总体规划和要求，为此，建议在本条例相关条款中对本市预算联网监督工作予以规定，以利于推进本市相关工作的开展。

4、要不要对乡、镇人大是否可以对乡、镇集体资产进行监督作出规定

●各方意见：

在基层调研时有的同志提出，本市乡、镇集体资产规模庞大，建议条例对乡、镇人大是否可以对乡、镇所属集体资产进行监督予以明确。

●背景链接：

根据新预算法的规定，预算的“四本账”包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。乡、镇所属集体资产不属于“四本账”范围。

法制委意见：

根据新预算法的规定，乡、镇所属集体资产不属于政府预算范围，不宜纳入本条例进行规范。乡、镇人民代表大会可以根据地方组织法关于乡、镇人民代表大会职权的规定，依法开展对乡、镇所属集体资产的监督。