朱晓蓉+郑国芳

摘要：目前，国有企业的资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高；一些国有企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失现象严重。一种新型的会计组织体制——会计委派制在保证会计信息的真实和完整、强化内部控制、提升财务管控水平、促进党风廉政建设等方面可以起到积极作用。文章主要探讨国有企业内部实行会计委派制的制度构建。

关键词：国有企业 财务管控 会计委派制

计委派制是指资产所有者或产权管理部门向下属子分公司委派会计人员，并授权会计人员监督其会计行为和其他经济活动的一种会计管理制度。该制度改变了原有的内设会计组织机构模式，是会计人员管理体制改革、强化监督制约的尝试。当前，国有企业改革的首要任务是加强监管、防止国有资产流失。通过会计委派制可以加强国有企业财务管控、规范财务行为，完善国有企业法人治理结构，实现国有资产保值增值。

一、国有企业传统会计组织管理体制存在的问题

传统的会计组织管理体制主要是指下属公司内部自行设置会计组织机构，自主选聘会计人员，会计人员的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇等由下属公司自主决定，财务会计活动按下属公司的要求进行，并接受集团公司财务部门的指导监督。

国有企业大多是集团型企业，由一个企业作为母体，依法通过一层或多层投资纽带关系形成企业集群，形成母-子-孙公司多级层次，集团管控为多层次管控，管控难度大，可控性、可预测性较差，其中管控子体系——财务管控尤为混乱。显然，传统的会计组织管理体制不能充分发挥会计的职能，更不能满足集团公司对下属公司的治理与管理要求。具体表现在以下方面：

（一）“内部人控制”现象严重。国有企业的出资人虽然是国家，但企业的经营者事实上拥有对企业的经营决策权和控制管理权。当出资人和经营者的利益不一致，且缺乏必要的措施和手段约束经营者时，经营者就有可能寻求短期行为和利己行为，侵害股东利益，出现内部人控制现象。国有企业出资人缺位，未能形成有效的内部权力制衡机制，从而使财务管控不能有效运行。

（二）会计信息失真。从法律角度来看，会计人员与用人单位之间建立的是劳动关系，作为普通员工没有能力去反对公司权力阶层的违法指示。因此，从产生虚假财务报告的动机看，会计人员主观上一般没有此动机，因为会计信息失真与其自身利益并没有直接关联。集团公司对下属公司每年都有经营业绩考核，为了应付考核，业绩好的情况下下属公司会保留“潜盈”，业绩不理想时则形成“潜亏”。会计人员受到主管领导的授意、指使或强令，更多的可能是为了保住“饭碗”，对主管领导“言听计从”；有的甚至与主管领导串通一气，“协助”做假造假，使会计信息严重失真。

（三）会计人员业务素质水平参差不齐，后备人才储备库建设缺乏系统性。目前我国会计人员一般欠缺综合素质，如学习能力、沟通能力、表达能力、协调解决问题能力、制度贯彻执行能力等。国有企业对骨干人才的后续培养也缺乏系统性和针对性。

二、实行会计委派制的必要性

（一）有利于集团公司对下属公司实施管理监督。实行会计委派制后，委派人员隶属于集团公司，对下属公司的经济业务进行审核时，可以及时发现不合理、不合规的事项，使下属公司经营者的舞弊行为难以隐藏，同时及时准确地将集团公司相关制度规定、管理要求、工作任务传递到下属公司，有效解决企业集团信息不对称的问题。

（二）有利于会计人员依法行使职权，反映真实的会计信息。实行会计委派制，可以增强会计监督的力度，有利于调动会计人员的积极性。会计委派制使会计人员的自身利益同下属公司脱钩，降低了下属公司对会计人员打击报复的可能性，使会计人员敢于对下属公司进行会计监督，提供真实有效的会计信息。同时，会计委派制确定了會计人员相对独立的法律地位，割断了其与下属公司的经济关系，增强了会计人员进行财务监督的积极性。

（三）有利于会计人员队伍建设。实行会计委派制，促进了企业集团内部会计人员的业务交流，对会计人员综合素质的提升有较好的促进作用，尤其是对加强其执行力——落实集团公司财务管理制度有事半功倍的效果。同时，会计委派制重视培养后备会计人才，建立会计人才储备库，能够使会计新秀脱颖而出，提高其工作积极性。

三、基于财务管控的国有企业内部会计委派制制度构建

企业集团的集中管控，靠的是数据、流程的标准化，只有依靠财务这条中枢神经系统的支持，才能更好地实行管控。会计委派制是加强财务管控的有效手段之一。

（一）委派方式。国有企业内部会计委派制在实务中主要有两种形式：会计人员委派制和财务负责人委派制。本文主要研究企业集团内部财务负责人委派制。委派财务负责人可以根据职级分为三级：总会计师、财务经理、会计主管。委派财务负责人的职级，按照被委派企业的规模、会计核算和财务管理的难度予以设置，由集团公司财务部提出建议、集团公司组织部确定。事业部行业跨度大、管理难度高、资产规模大、下属会计核算主体3个及以上的，可以设置副总会计师及以上职级；以下规模则委派财务经理至各事业部；事业部根据自身经营规模，经集团公司财务部同意任免被委派企业的会计主管。实行定期轮岗制度，委派财务负责人的任期一般为三年，最长不得超过六年，任期届满后根据考核情况进行轮换。

（二）任职资格。（1）熟悉国家财经法规政策，遵守国家法律法规，严格执行财经纪律，忠实履行会计监督职责，有较高的政策水平和职业道德水准。（2）在会计或经济管理岗位上工作不少于5年、具有会计或相关专业大专及以上学历、具有会计或经济或审计类中级及以上专业技术职务资格。（3）熟悉并能严格执行企业集团的政策、制度、规定，认真贯彻执行企业集团的财务规章制度，善于做好协作配合工作，能自觉维护企业集团的整体利益；能够深入理解企业集团的整体战略，全面融入企业集团的生产经营管理，对企业集团的发展提出建设性建议；能够解决财务会计业务中的重大、疑难问题，具有较强的财务分析能力，能够为决策者提供决策所需要的相关财务信息。（4）具有扎实的专业知识和一定的实践经验，熟悉会计信息化核算流程，能够组织和指导一个系统或一个实体单位开展经济核算、内部审计和评估业务等；能够较好地协调财税、金融、审计等部门以及被委派企业各相关部门的工作。

（三）明确委派财务负责人的职责权限。

1.职责。（1）对集团公司负责，监督被委派企业贯彻执行国家财经纪律、法规和制度，及执行集团公司各项财务相关规定、制度的情况；对被委派企业违反国家法律、法规和财务管理制度的行为进行制止或纠正，制止或纠正无效时，及时向集团公司财务部报告。（2）建立、完善被委派企业财务内部控制制度，审核、监督制度的执行情况；建立健全被委派企业财务系统的组织架构，优化被委派企业的财务业务方案，科学组织会计核算，及时、准确、真实、完整地提供会计信息。（3）监督、检查、报告被委派企业执行集团公司重大决策事项的情况；对被委派企业经营管理中存在的问题，从财务角度向企业负责人提出管理建议。（4）组织编制被委派企业的全面预算，审核、监督被委派企业全面预算的执行情况；组织资金的筹措、运用和管理，做好资金计划的编制、协调和平衡；组织被委派企业税务管理工作，确保降低涉税风险。（5）组织被委派企业的经营预测、分析经营成果和财务状况，为企业的生产经营提供决策支持；协同被委派企业制定企业发展战略、企业财务战略；协同被委派企业对经营活动、业务模式进行风险评估，协同被委派企业对业务风险进行控制，跟踪后续实施情况，控制财务风险。

2.权限。（1）列席被委派企业与生产经营、投融资等有关的董事会、总经理办公会，出席被委派企业生产经营管理例会、相关专业会议和其他重要会议，参与被委派企业投资、融资、大额资金使用等涉及财务问题的各项经营管理与决策。如果被委派企业不安排委派财务负责人参加上述涉及财务问题的会议和经营管理决策，委派财务负责人有权向集团公司财务部报告，集团公司在绩效考核中将对被委派企业的经营班子进行考核。（2）有权对被委派企业生产经营和管理活动中的重大财务事项直接向集团公司财务部汇报。（3）有权对被委派企业办理下列事项（包括但不限于）进行审核联签，集团公司相关制度另有规定的从其规定：对外融资、提供贷款担保、债务担保、资产抵押，对外捐赠；对外长期股权投资及国有资产产权转让；企业资产处置、重组、不良资产核销；固定资产投资事项；从事股票、期货、信托、委托理财等风险性投资；工程项目招投标、价格调整、信用销售和经济合同的签订。

（四）委派财务负责人实行财务工作报告制度。报告分为定期财务事项报告和重大财务事项报告两种：

1.定期财务事项报告为正常履职报告，应全面地报告被委派企业遵守财务会计及相关财经法律法规的情况、财务负责人的职责履行情况、被委派企业的财务状况及其发展趋势等，要求一季一报。定期财务事项报告包括但不限于：一事一报的重大财务事项；财务重点工作开展情况、完成进度、存在的难点；增加或减少注册资本及非经营损益所产生的所有者权益变动情况；对外投资事项；重要资产的处置、合并、收购；大额减值准备的提取和资产损失的核销；资产评估事项；产权清理工作进展、结果；季度财务分析、财务经营状况及发展趋势；捐赠事项；经营方向的重大调整；其他需报告的财务事项。

2.重大财务事项报告是指被委派企业所发生的对其财务状况、经营成果及长期发展等方面有重大影响的财务事项或存在重大风险的财务事项，要求一事一报。重大财务事项包括但不限于：需经集团公司决策而未经集团公司决策的财务事项；生产经营过程中发生的使实际指标数与预算发生重大偏差的财务事项；财务舞弊案件；涉讼事项或违法违规被处罚导致企业发生损失或赔偿；重大潜盈潜亏事项或重大或有财务事项；违规或通过非正规流程发放消费基金、发放福利；未清偿的到期债权、按规定发出询证函无法取得回函的债权；其他重大财务事项。

定期财务事项报告于每月终了后十日内上报集团公司财务部，一事一报的重大财务事项于知晓事项后2日内上报集团公司财务部。报告以书面形式上报。

（五）定期组织委派人员培训。培训宗旨是围绕企业集团发展战略和委派人员岗位要求，培养和强化委派人员的大局观和职业道德，巩固和提高其专业知识、理论水平和工作能力，不断提升委派人员的综合素质，造就一支高素质、复合型的、能够适应各种复杂工作环境的会计人才队伍。

培训内容包括：企业发展战略与近期目标任务；政治与经济形势分析；企业经营管理理念及知识；财务会计制度与会计职业道德；财务会计相关知识与前沿理论；最新财经税收法规制度解读；财务负责人执业技能；相关知识等。

培训方式包括：根据有关法规、制度、文件要求和企业培训计划，针对被委派人员本身已具备的不同素质条件情况和企业、行业特殊要求，采取不同的培训方式或结合采用几种培训方式对委派人员组织培训。（1）继续教育。所有委派人员均须根据财政部门有关制度和文件要求，参加每年度的会计人员继续教育培训并取得合格证书。（2）集中轮训。由集团公司统一组织，每年至少举办两期以上集中轮训，所有委派人员均须参加。培训以素质教育和执业技能教育为主，结合企业生产经营管理实践中的热点难点问题，邀请高校学者、业界精英人士、集团公司有关领导讲课，也可采用研讨会或经验交流会等形式开展。（3）职业资质培训。经集团公司相关程序推荐、审批，对表现出色的委派人员，选择经国家人事部门或财政部门认可的规范的培训机构，每年安排一定数量的人员进行CFO、ICPA等职业资质培训。要求经推荐参加培训的人员必须通过认证取得合格证书。（4）学历教育。经集团公司相关程序批准，对工作表现好的委派人员，在其现有学历基础上，鼓励、支持其利用业余时间（特殊情况下可占用一定的工作时间）参加高一级的学历教育，并取得毕业证书。（5）行业特点培训。被委派企业根据其所处行业特点和本企业生产经营管理工作对于财务负责人素质、资质上的特殊需要，安排委派人员参加具有行业特点的业务培训，并按规定要求其取得合格证书。

（六）建立健全委派财务负责人激励、约束考评体系。

1.年度工作目标制定。集团公司财务部每年与委派财务负责人共同确定年度工作目標，工作目标中财务重点工作原则上不超过四项，占40%权重；财务常规工作原则上不超过四项，占30%权重；战略意识、价值观、服务意识、团队协作、制度执行、领导力等目标占30%权重。如下页表所示。

2.年度考核。委派财务负责人每年应向集团公司主管部门提交述职报告，集团公司主管部门对委派财务负责人组织履责检查，并进行年度考核。年度考核分两方面进行，一是由集团公司财务部从财务管控、执行力、专业管理、综合管理等方面对其进行评分，总分为50分；二是由集团公司人力资源部与财务部组成考核小组进行现场360度考核，其中：被委派企业经营班子占20分，被委派企业中层占20分，被委派企业财务部门占10分。考核小组将考评结果形成考评报告报集团公司财务部负责人审定后，报集团公司人力资源部进行年度绩效兑现，同时将结果反馈给当事人。考评结果按考评类别进行强制分布，原则上A类人员占20%、B类人員占70%、C/D类人员占10%。对委派财务负责人年度考核排名末两位的进行诫免谈话，连续两年考核末位的，退出委派财务负责人序列。

3.绩效薪酬。委派财务负责人收入由基本收入、绩效收入组成。委派财务负责人的薪酬由集团公司发放，不得在被委派企业享受其他报酬性收入，不得在被委派企业报销个人费用。（1）基本收入。由岗位工资、技能工资、基础工资三块组成，按照确定的职级，参照集团公司机关同类职级确定。（2）绩效收入。年度绩效以集团公司机关和派驻单位同职级人员年度绩效收入水平的5∶5比例确定基数，并与年度业绩考核系数挂钩。计算公式：年度绩效收入=（集团公司机关同职级人员平均绩效×50%+派驻单位同职级人员年度绩效平均水平×50%）×业绩考核系数。其中，业绩考核系数：A类为1.2，B类为1，C类为0.8，D类为0.5。

4.考评不合格退出机制。委派财务负责人有下列行为之一的，要承担相应责任，直至取消被委派资格，并按照有关规定进行经济处罚；情节严重的，将依照《会计法》有关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（1）玩忽职守，丧失原则。对派驻单位或有关人员的违纪违法行为视而不见，不加以制止或不向委派管理机构汇报反映，造成重大经济损失的；参与私设“小金库”、做假账、弄虚做假欺骗上级的；有贪污、受贿、挪用公款等违法行为的；违反规定私自接受派驻单位给予的报酬和福利，或向派驻单位报销与业务无关的费用，影响极坏的。（2）违反国家财经纪律，搞虚假核算，造成派驻单位财务工作秩序混乱、会计信息严重失真的；派驻单位内部和外部审计、税务检查等发现重大财务问题的。

四、实施会计委派制应处理好的一些关系

（一）处理好会计委派制与建立现代企业制度的关系。在完善会计委派管理的同时，应尊重被委派企业生产经营的自主性。协调委派财务负责人与被委派企业、审计等各方面的关系，委派财务负责人不能凌驾于被委派企业之上，偏离定位。要注意处理好内部会计监督与国家监督、社会监督和内部监督的关系。

（二）处理好会计委派制与内部控制的关系。通过加强内部控制，建立健全各项基础管理制度和内部约束、考核、评价机制，明确相关财务负责人的职责权限、工作流程，以防微杜渐。

（三）处理好主动服务与强化监督的关系。会计委派制的目的除了监督职能外，还有服务职能。若一味强化监督，容易产生角色错位现象，引起派驻单位的抵触情绪，影响委派成效。因此，要做到主动服务与强化监督并重，既不能超越职权范围，干扰派驻单位的正常工作，也不能应付了事，一团和气没有原则。

通过会计委派制制度的构建，建立高效、及时、准确、共享的财务信息网络，能够提升会计人员的综合素质和业务能力，提高国有企业财务管理整体水平，充分发挥会计人员的“财务智慧”，对集团公司战略目标实现，健康、高效发展起到积极作用。

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