丁海洋

摘要：高速公路项目线路长、征地范围大、涉及村庄和群众较多，且由于封闭运营，容易对沿线地区形成割裂，社会稳定风险程度相对较高。为支撑全面建成小康社会，“十三五”期间我国将继续加快推进国家高速公路网建设。文章总结了新建高速公路项目社会稳定风险识别方法，结合某具体项目分析了新建高速公路项目主要社会稳定风险因素，并提出了建议，以期提供借鉴。

Abstract： Highway project has characteristics of long line， large land acquisition， involving more villages and the masses， and due to the closed operation， it is easy to split up along the region， social stability risk degree is relatively high. To support a comprehensive well-off society， China will continue to accelerate the construction of the national highway network in "13th Five-Year" period. This paper summarizes the risk identification methods of the social stability of the new expressway project， analyzes the main social stability risk factors of the new expressway project combined with a specific project， and puts forward some suggestions in order to provide a reference.

关键词：新建；高速公路；社会稳定；风险因素

Key words： newly built；highway；social stability；risk factors

中图分类号：U412.36+6 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）22-0041-02

0 引言

高速公路具有通行能力大、服务水平高、快速、安全的优势，在综合交通运输通道和区级、城际交通中具有重要作用。“十三五”时期，为支撑全面建成小康社会，我国将继续加快推进国家高速公路网建设，打通国家高速公路主线待贯通路段，推进建设年代较早、交通繁忙的国家高速公路扩容改造和分流路线建设，有序发展地方高速公路。

高速公路项目线路长、征地范围大、涉及村庄和群众较多，且由于封闭运营，容易对沿线地区形成割裂，社会稳定风险程度相对较高。历史上，曾经发生过多起社会稳定风险事件。因此，需要提前进行项目社会稳定风险调查、识别主要风险因素、制定防范和化解措施，避免社会稳定风险事件的发生。

1 新建高速公路项目社会稳定风险识别方法

1.1 风险识别的基础

风险识别的基础是完成风险调查，主要通过现场公示、网络公示、问卷调查、座谈会、实地走访等方式，全面了解项目沿线敏感点，全面搜集沿线各级政府及其工作部门、村委会等基层组织、厂矿企业等经济组织、厂矿企业员工及村民（居民）的意见和利益诉求。

1.2 风险识别方法

高速公路项目在建设、运行过程中引发社会稳定风险的因素众多，但运用层次分析法，可归纳为八种类型、48个风险因素。可结合项目及沿线环境特点，根据风险调查结论，对48个因素进行逐条对照，识别出基本风险因素，然后组织专家讨论，进行因素的整合和调整。八种类型、48个风险因素具体如下：

①政策、规划和审批程序类。包括与产业政策和行业规划符合性、审批文件的完备性、 规划审批与选址合理性、前期论证过程中公众参与全面性等因素。

②征地、房屋征收及补偿类。包括征收范围、征收意愿、补偿标准、补偿资金保障、拆迁方案、拆迁扰民、特殊土地和建筑物拆迁、失地农民就业和生活、安置房交付时间及质量、其他补偿等因素。

③技术经济类。包括工程方案、建设周期及进度计划、资金筹措和保障、弃土场及开山石来源等因素。

④生态环境影响类。包括大气污染、水污染、固体废弃物污染、土壤污染、光污染、噪声和振动影响、电磁辐射影响、日照和采光影响、公共开放活动空间及生态环境景观影响、水土流失等因素。

⑤项目管理类。包括“五制”建设、“六制”建设、文明施工、安全和质量管理、社会风险管理体系、施工方案、相邻工程协调等因素。

⑥经济社会环境影响类。包括周边房屋和土地价值影响、就业影响、群众收入影响、群众生活成本影响、公共配套设施影响、流动人口增加、对周边交通的影响、文化和生活习惯影响、宗教习俗影响、历史遗留问题等因素。

⑦安全卫生类。包括职业安全与职业健康风险、生产安全事故危害、社会治安和公共安全风险等因素。

⑧媒体舆情类。主要指媒体舆论导向及其影响风险。

2 新建高速公路項目主要社会稳定风险因素

以某具体新建高速公路项目为例，初始识别出31个基本风险因素，最终整合形成10个的主要风险因素，主要风险因素及具体分析如下：

2.1 审批文件的完备性风险

在进行风险因素分析时，项目取得了立项批复、规划选址意见、用地预审意见、压覆矿产、文物保护、地震安评等文件，但缺少环评批复。若项目在各类审批文件不完全齐备的情况下提前开工建设，项目沿线利益相关者利益诉求得不到满足时，可能会以项目相关手续不完善的瑕疵为由，阻挠项目开工建设、推进，甚至引起群体性事件。

2.2 工程方案风险

①路线方案。若项目线路方案与沿线地区发展规划不符，与周边敏感目标的位置关系和距离不合适等，可能引发群众不满。

②桥涵方案。若方案不合理，可能导致城市、村庄被分隔，集装箱车辆、大型农用机械等受涵洞净高限制而无法通行，涵洞过长且无照明设施影响群众通行安全性，桥涵每逢下雨就出现积水，造成群众上访。

③出入口设置方案。沿线区市政府、村委等基层组织、群众非常渴望高速公路能在距离自己最近的地方设有出口，若无法就工程方案和群众诉求做好平衡，及其容易导致阻挠施工、上访等事件的发生。

2.3 投融资风险

高速公路项目资金需求量较大，若缺少准确、详细的资金使用计划和筹措保障方案，不能保证征收补偿资金、建设资金、农民工工资等按计划及时足额到位，会导致土地、房屋征收补偿周期和施工周期延长，加大对沿线群众的生产生活影响，造成群众上访、工人讨薪等社会稳定风险事件。

2.4 征地、房屋征收及补偿风险

征地、房屋征收及补偿涉及群众的切身经济利益，因工程征地拆迁所引发的暴力对抗、集体上访、自残、械斗等社会稳定风险事件经常出现在各类媒体的头条，沿线利益相关者对征地、房屋征收及补偿有着极高的关注度。该风险内的子因素众多，最重要是征收范围和补偿标准。

①征收范围。征收范围一般根据项目建设需要和噪声、震动、交通组织、排水组织影响范围等确定。未纳入征收范围而客观上又受到项目噪声、振动、交通、排水影响的群众极有可能对征收范围提出异议，提出补偿或搬迁要求。若得不到满足，可能引发群体事件。同时，项目征地实施后，可能造成部分边角地，难以利用，若不把这类边角地纳入补偿范围，也会引起部分群众的抵制。

②补偿标准。风险调查过程中，群众期望要求比以往、沿线其他区市、沿线正在进行的其他项目更高的拆迁标准，但是国家和省市政府对拆迁补偿标准有明确的规定。若达不到普遍性的群众要求，或者出现同一区域存在多个补偿标准，将造成不同区市、街道、村群众的攀比和不满情绪。若处理不当，极易引发前期征收困难、建设期施工阻挠、运营期群众提出增加补偿要求等风险。

2.5 生态环境影响风险

根据项目环评报告初稿，项目在生态环境方面可能引发社会稳定风险的因素包括：大气污染排放、废水污染排放、固体废弃物污染排放、噪声和振动影响、公共开放活动空间及生态环境景观影响、水土流失等。风险调查时，沿线利益相关者对大气污染、噪声和振动影响表现出了极高的关注度。

2.6 项目协调及社会风险管理风险。

①项目存在诸多需要项目单位、施工单位与地方政府、基层组织、企事业单位、群众协调的事项，工作量大、工作内容复杂，若处理不得当，容易引起相关矛盾。

②项目沿线途径过个区市，沿线并行新建铁路，制约因素多。项目建设、运营期间，可能产生相互影响，处理不当可能引起矛盾纠纷。

③项目协调工作量大、事项多，如果项目单位和基层政府没有建立全面、畅通的社会稳定风险管理责任制和联动机制，没有制定应急处置预案，可能導致社会稳定事件发生概率增加、已发生的群体事件无法在初期得到及时有效的处置。

2.7 施工方案及施工管理风险

①施工单位违反文明施工、安全和质量管理的相关规定，可能会造成工程意外伤害、施工班组群斗等突发状况。高速公路施工周期长、施工人员多，加剧了该因素风险程度。

②项目需要大量的运输通道和施工便道，修建临时施工道路会占用农田，影响农业生产和村民收入，土石方等运输车辆会对沿线村庄造成较大噪音、粉尘、道路破坏和出行安全影响，都有可能引发群众强烈反对，甚至集体阻挠施工。

2.8 对周边交通的影响风险

因为高速公路本身封闭的特性，可能对沿线相关村庄、单位、公共配套项目造成一定的封闭、割裂。施工期，交通调流会造成周边人群出行不便。运营期，若结构物设置不够或者不合理，可能对周边人群出行习惯、农民生产等造成影响，造成利益相关者的不满。风险调查过程中，大量沿线街道、村庄、企业、学校对项目建设期间及运营期间本单位的交通出行问题有较高的关注度。

2.9 历史遗留问题对本项目的影响风险

风险调查了解到，项目沿线村庄不同程度的存在历史遗留社会（矛盾）问题，所涉及群众热切期望通过本项目将问题解决掉，且期望值很高。一旦不能妥善解决，历史遗留问题将有可能成为项目的主要风险因素。

2.10 媒体舆情及与公众信息沟通风险

根据风险调查，项目在媒体上的宣传力度较小，缺乏足够的正面引导。若不建立有效的舆情引导机制，加强与新闻媒体的沟通联系，建立完善的舆情监控机制，未来有可能无法及时了解群众的意见和诉求，无法及时公开相关信息、给与正面引导，长期积累引发一定的社会风险。

3 建议

①项目单位应按照国家和地方社会稳定风险评估的相关规定，委托专业工程咨询机构开展项目社会稳定风险分析和社会稳定风险评估，系统、全面的了解相关利益群体的意见和利益诉求，针对性的提出风险防范和化解措施，科学评判采取风险防范和化解措施后的风险等级。若项目风险等级为中高风险，应及时调整项目方案和建设进度计划，并就调整后的方案进行再次风险分析和评估。

②对于采取风险防范和化解措施后为低风险的高速公路项目。项目主管部门应联合沿线区市政府，督促项目单位、施工单位、运营单位、相关政府协调机构、相关政府监管部门、基层组织等，在项目前期、建设及运营过程中认真落实各项社会稳定风险防范和化解措施，将项目可能引发的社会稳定风险问题将至最低，保障项目顺利实施，确保地区社会稳定。

参考文献：

[1]“十三五”现代综合交通运输体系发展规划，国务院，2017年2月.

[2]重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲及说明（试行），国家发展改革委，2013年2月.

[3]肖鸣.高速公路建设项目社会稳定风险量化评估[J].广东交通职业技术学院学报，2013（02）.