黄霁昢

【摘要】现如今世界各国的经济飞速发展，过快的发展步伐引发了一系列的环境问题，世界范围内的水资源污染情况严重。严峻的水污染问题对人类的生存和发展构成了极大的挑战。我国作为人口大国，人均水资源本来就是稀少，保护好余下的水资源是现阶段的重中之重。因此，保护和改善水资源环境、防治水污染应作为我国的一项长期基本国策。为了治理水污染，保护水资源环境，我国先后实施了一系列的排污收费措施。这些收费措施的实施一定程度上缓解了水资源环境的压力，增加了水资源保护的资金支持。本文从我国水资源的发展情况、水资源保护法律制度的历史进程、现实情况和不足之处入手，进行深入的研究从而提出了几点完善水资源法律保护制度完善的意见。

【关键词】水资源；水环境；法律制度

水资料是我们赖以生存的物质基础，是自然环境中的一个重要组成部分，对于水环境保护的研究即是对环境保护的研究。水环境即自然界中水的形成、分布和转化所处空间的环境，是指围绕人群空间及可直接或间接影响人类生活和发展的水体总和。水环境污染是环境污染的具化，环境污染是指人类生产经营活动产生的一切可以对环境造成的负影响，导致其遭到伤害和破坏。根据我国水污染防治法的规定，水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。水资源是一种特殊的自然资源，具有很多独有的性质特征。包括水资源的流动性、资源的循环性、储量的有限性、时空分布的不均匀性、形态的多样性、利用的多样性、有利和有害的两重性等。

一、我国水资源基本制度的现状及其问题

鉴于我国水资源存在分布不均、人均占有量少、短缺与浪费、水污染、地下水过度开采、公民保护意识弱等多重问题，从资源保护的紧迫性和征收的可操作性来看，水资源应首先纳入征税范围。尽管同属自然资源，水资源与矿产资源相比，具有自身不同的特点，对水资源征税如果依托资源税为载体，其功能定位、基本制度等应与现行资源税基本吻合。水资源费的征管与取水许可制度相联系，各级水行政主管部门为我国水资源费征收部门，通过审核发放取水许可证向取水单位和个人征收水资源费。实践中，也有个别省由地税局代征，如湖南省，取水许可由水行政主管部门批准，水资源费由地税代征。

从地区征收标准来看，水资源缺乏的地区如北京、天津等，实行较高的水资源费征收标准，一方面体现政府重视运用价格杠杆引导居民和各行业节约用水、缓解水资源紧张的导向，另一方面，这些地区相比其他地区多征收的部分，大部分用于筹集“南水北调”工程基金。其他大部分省份水资源费的征收标准普遍偏低。从不同类别水资源征收标准来看，各个地区地下水征收标准高于地表水，以体现预防过度开采地下水的导向作用。从不同用途水资源征收标准来看，一般工业用水征收标准高于生活用水，而对于农业用水，大部分省份采取了免税或者暂免征收水资源费的方式，个别省份采取限额内免征、超过限额部分征收的方式，以体现限制工业用水、对农业生产照顾的政策。对特种行业用水，一般水资源费征收标准较高。各省对特种行业的划分标准并不完全一致，但凡是区分特种行业征收水资源费的省份，对特种行业都征收较高的费用，明显高于其他用水，体现对特种行业用水进行限制的政策取向。

目前我国法律并没有对水权进行规定，只对水资源的所有权进行了界定。而水权理论本质上属于经济学理念，在学理上是各说其词，众说纷纭。有的学者认为水权是水资源所有权，水资源使用权和水资源经营权等一组权利的总称；还有学者认为水泉是一系列使用并收益的权力的总称，如饮水权、排水全、航运权、渔业权等；蔡守秋教授在《论水权体系和水市场》中认为水全包括水资源的所有权，水環境权，水资源的用益权或使用权和其他水权。由于我国法律对水权规定的不完善，因此水资源市场化也是大势所趋。

二、我国水资源法律制度现存问题的分析

水资源费存在多部门征收情况，影响其规范性。尽管《水资源费征收使用管理办法》规定水资源费由县级以上地方水行政主管部门按照取水审批权限负责征收，但在实际的执行过程中却呈现出多头征收的情况，如部分地方存在城建部门“供水企业”水行政主管部门多头征收的情况，有的地区同时存在地方水行政主管部门和流域管理机构征收的情况。各个部门之间如果沟通不畅，配合不佳，会对水资源费的规范征收产生影响，同时也增加缴费单位的成本。

水资源费制度地方差异大。其中，由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准，由国家发展改革委会同财政部、水利部制定。多部门参与制订的水资源费征收标准使不同地区水资源费征收的规范形式、征收范围、具体标准等方面都存在着较大差异，表现为：有的地区水资源费征管办法简单易行，有的规定较为复杂，政策性考虑多寡不同，征收制度难易不同，整体规范形式差异大；各地对具体征收范围的选择存在差异，如北京对水利工程、居民、工业和城市供水企业征收，河北只对工业和城市供水企业征收，大部分地方对农业用水免征或者暂时停征，少数地区对农业用水实行限额内免征；征收标准地方差异较大，容易导致相邻省份同一取水适用不同的水资源费征收标准等。

水资源费征收标准偏低。征收水资源费的主要目的是促进水资源节约、保护和合理利用，水资源费标准的制定应兼顾考虑保护水资源和使用者的负担能力。水费占人均可支配收入只有达到一定比重，才可能对节水产生影响。建设部调研结果认为：我国的水费占家庭支出2.5%时，居民才会考虑节水；到达5%时，对人民生活产生显著影响；达到10%时，会考虑重复用水；我国城市居民生活用水支出占家庭平均收入的2%——3%较为合理。世界银行的报告《中国的水价改革：经济效率、环境成本和社会承受力》中也指出，中国当前的供排水价格过低，水价应该反映供水和污水处理中渐增的长期边际成本，尤其要反映生产和消费所造成的环境损害成本以及资源耗竭的机会成本，如此低的比重使价格机制在水资源保护方面发挥的作用严重不足，我国目前年人均水费占年人均可支配收入的比重与合适的调节标准还相差很远，水资源费作为水价的组成部分，也有相对的上升空间。

水资源费实际征收率低。水资源费尽管标准低，但在实际征收过程中，由于存在地方政府为招商引资，发展经济随意减免的情况，水行政主管部门面对地方出台的法规之间的不协调难以适从以及对欠费行为缺乏强制力保证等因素，水资源征收工作并不理想，征收率偏低。据有关统计，大部分省份的征收率低于70%，例如，湖南省省级水资源费实际征收率约70%，市县级实收率45%；辽宁省水资源费收取率为35%。

水资源费征收标准缺乏规范的调整机制。水资源费缺乏动态调整机制，很多省份水资源费标准制定后多年没有做过调整。水资源费由省级物价部门会同财政、水行政主管部门共同决定的定价机制、政府对水资源费的作用、功能重视不够等原因造成水资源费征收标准缺乏规范的调整机制，难以与经济发展和水资源保护的要求相适应的状况。水资源费使用管理不规范。政府行政性收费在使用管理方面的不规范是近年来我国推动费改税的原因之一，水资源费也不例外，在使用管理方面存在省级以下水资源费分成比例随意，挪用水资源费，将部门福利等纳入水资源费支出，地方在水污染治理等方面的法定用途比例过低等问题。

三、我国水资源法律制度的完善

1健全水资源保护法律体系、协调各法律之间的关系

完善现有水资源保护单行法规使其更加适合保护水资源之目的，建立统一的水资源管理机构和体系，完善法规。为了更好地协调各法律之间的关系，应该确立合理性原则以及保护性原则。也就是说当一个破坏水资源行为可以同时适用两个或两个以上的法律时，行政部门或法庭应根据合理性原则追究当事人的法律责任。即当适用法律冲突时，根据法律能否更好的处理纠纷或合理的解决水资源纠纷的原则来选择法律之适用。当使用合理性原则不能很好地处理纠纷时，行政部门或法庭应根据保护性原则来选择法律的适用。即当合理性原则不足以协调法律之间的矛盾以保护当事人的利益是，可以根据更好地保护处于弱势地位一方当事人利益原则来确定法律之适用。

2完善水资源的管理机制

目前我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制。首先可以确立以流域管理为主，行政区域管理为辅的管理体制。因为一个流域的水资源只有从整个流域着手保护，才能更好的了解整个流域的水源情况，这样可以更好地保护整个流域的水资源。而如果实行行政区管理，及实质上就是实行了分段管理。这样各行政区域只对该行政区域内的水资源进行管理，而不顾整条流域其他行政区域内水资源的保护。长此以往，整个流域的水资源得不到有效的保护和管理，这样不利于水资源的可持续开发利用。因此，有必要实行以流域管理为主，以行政区域管理为辅的管理制度。即在每条重要的流域上都设立一个流域管理小组，对整条流域的水资源进行综合的管理。各行政区域管理部门听从流域管理工作小组的统一调度和指挥，并且各流域管理范围内的各个行政区域管理部门相互之间进行监督以及对流域管理小组享有监督建议权。此外，各流域管理小组之间相互独立并具有相互监督之义务。各流域管理小组只受中央环保部门的领导并对国家负责。保护水资源除了健全的法律法规体系还不够，还需要一个更好的监督管理体系。监督体系应包括制度、机制、制度、机构、职能、人才和素质等方面内容。水资源保护工作是一项专业性较强、也相对比较新的工作，水资源保护的监督管理人才需要有水资源保护方面的法律知识、业务知识，也就是必须具备专业知识，才能行使好水资源保护监督管理職责。

3建立健全水权制度

水权制度的构建是实现水资源有效利用的制度平台。第一，明确水权是一种准物权，并理解水权的权能分离特征，灵活地引进债权机制，使水权所有人以外的主体也能通过其他形式获得使用、收益的权利，增强水资源的利用效能；第二，水权为兼具公权性质的私权，国家可以通过行政法律手段对水权的行使加以管理、调控，在保障公民私权实现的同时，维护社会公众的利益；第三，其他部门、行业、用户用水可以以用益物权人身份享有使用权，而雨水集蓄工程就是一个典型的以投资、投劳的方式由投资主体享有水权的例证，在实践中实现了现代物权法从“所有权中心主义向使用权中心主义”的转变；第四，在满足投资主体生活用水以及农业灌溉的基础上，可以对雨水进行市场化配置，如签订水合同，以债的形式使水权的权能分离，使得现代市场经济交换机制发挥其应有的作用，从而彻底实现对水资源的最大化、最优化利用。

4健全水资源税费制度

目前，我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上，较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时，应将水税作为环境税之一尽快开征，以缓解日益突出的资源缺水问题。同时税率设计应遵循以下原则：工业用水高于生活用水。与生活用水相比，工业企业用水量大，对工业用水征税标准适度提高能够倒逼其采用新技术、节水设备、重复利用水资源等方式实现节约用水的目的。农业用水实行超限额征收。从水资源使用情况看，农业用水占比最大，且耗水率高，是用水大户，并且存在严重的浪费，因此不能一味地强调实行优惠政策，应考虑在保障农业基本生产的前提下，运用税收政策进行适度的调节和引导。可确定一定的免税额度，对于限额内用水，给予免税政策，超限额用水部分，征收水资源税。特种行业用水实行高征收标准。特种行业，如洗车、游泳、洗浴等，属于用水大户，对这些行业征收重税可以引导其节约用水，减少浪费。总之，采取国家实行环境税、地方实行排污收费的“双轨制”将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。